I SA/Bk 306/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 04 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę. Pan B. S. (dalej również powoływany jako "skarżący") wnioskiem z [...] maja 2009 r. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009, w tym jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o powierzchni 43,11 ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 43,11 ha. W wyniku kontroli administracyjnej wniosku na podstawie zdjęć działki ewidencyjnej nr [...] (powiat b., gmina M., obręb Ł. i N.) wykonanych 19 października 2003 r. i naniesionych na ortofotomapę, stwierdzono brak użytkowania rolniczego na dzień 30 czerwca 2003 r. części zadeklarowanej do płatności działki rolnej, z uwagi na stwierdzone zakrzaczenia i zadrzewienia. W gospodarstwie rolnym skarżącego w dniu 25 sierpnia 2009 r. została tez przeprowadzona kontrola na miejscu, która stwierdziła zawyżenie powierzchni deklarowanej we wniosku o płatności JPO i UPO na działce ewidencyjnej nr [...] - powierzchnia deklarowana 9, 56 ha, zaś stwierdzona 9,25 ha. W konsekwencji powyższych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B., decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. wskazując, ze względu na zawyżenie powierzchni JPO o 24,78%. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 251/10 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd w uzasadnieniu wskazał, iż organ rozpoznając ponownie sprawę winien w szczególności przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie wskazanych przez skarżącego okoliczności w kontekście zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli i przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L 141 z 30 i kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.). Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] przyznał skarżącemu na 2009 rok, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego kwotę 29 832,20 zł w tym JPO w wysokości 17 516,16 zł oraz UPO w wysokości 12 316,04 zł. Organ uwzględniając zalecenia WSA w Białymstoku wynikające z wyroku z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 251/10 oraz kasacyjnej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r., przyjął, że skarżący nie jest winien nieprawidłowościom przy składaniu wniosku, co wypełnia dyspozycję art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004. Tym samym organ odstąpił od nałożenia na skarżącego sankcji, ale jednocześnie zaznaczył, że przepis ten nie stanowi podstawy do przyznania płatności za obszar nieuprawniony. Dlatego też za działkę o nr [...] płatność została przyznana do powierzchni użytkowanej rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., tj. 6,60 ha. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia systemem jednolitym płatności obszarowej zgodnie z art. 124 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19.01.2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.), następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z treścią art. 23 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 z 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) kontroli na miejscu bądź kontroli administracyjnej na podstawie analizy i pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności i wynikającej ze zdjęć naniesionych na ortofotomapy, które zawierają m.in. wektoryzowane granice poszczególnych działek ewidencyjnych oraz wyznaczoną na tej podstawie maksymalną powierzchnią kwalifikującą się do płatności. Z uwagi na treść art. 24 ust. 1 lit. C Rozporządzenia Nr 796/2004, kontrole opisane w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te dotyczą zgodności między powierzchniami działek rolnych zadeklarowanych w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikacji kwalifikacji do pomocy określonych terenów. Ponadto, zgodnie z art. 124 ust. 1 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009 obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywaną w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych. W przedmiotowej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy m.in. w postaci zdjęcia działki ewidencyjnej nr [...] wykonanego w dniu 19.10.2003 r. naniesionego na ortofotomapę, organ I instancji jednoznacznie stwierdził, iż część przedmiotowej działki nie była użytkowana rolniczo - stwierdzono zakrzaczenia i zadrzewienia. Dlatego też działka ewidencyjna nr [...] deklarowana przez Skarżącego w roku 2009 do płatności bezpośrednich nie była użytkowana rolniczo na dzień 30.06.2003 r. na powierzchni 8,25 ha, w związku z czym nie kwalifikuje się do płatności JPO i UPO. Ponadto, na podstawie protokołu z kontroli na miejscu, stwierdził zawyżenie deklarowanej powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...] o 0,31 ha. Z tych powodów Dyrektor [...] Oddziału ARiMR uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo, uprawniającej do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a uzyskany wynik nie stwarza podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie utrzymania działek rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., Dyrektor [...] Oddziału ARiMR, wskazał, że kwestia ta była już poddana kontroli WSA w Białymstoku, który w wyroku z dnia 8 października 2010 r. podzielił stanowisko organów obu instancji w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z innych powodów, niż niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Na powyższą decyzję, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też nie zebranie i nie rozpoznanie całego materiału dowodowego przy uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, m.in. poprzez niewyjaśnienie kryteriów jakie musi spełniać gospodarstwo rolne, aby można było uznać, że jest ono utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, a także niewyjaśnienie czy jakakolwiek roślinność w dowolnej liczbie i składzie gatunkowym porastająca grunt wyklucza już jego utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej; - art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na dowodzie w postaci interpretacji ortofotomapy, podczas gdy powyższe zdjęcia, z uwagi na istnienie dowodów przeciwnych w postaci: pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...].01.2009 r., wykazu powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. oraz danych z Ewidencji Gruntów i Budynków, nie są wystarczającym dowodem, by uznać, że brak było użytkowania rolniczego na przedmiotowym gruncie na dzień 30.06.2003 r.; - art. 12 § 1 kpa poprzez brak wnikliwego przeanalizowania materiałów przedmiotowej sprawy, a w szczególności pisma z Agencji Nieruchomości Rolnej, z którego wynika, iż działka rolna o nr [...] była utrzymywane w dobrej kulturze rolnej od 2000 roku do co najmniej 2005 roku, a więc także w dacie 30.06.2003 r. oraz wykazu powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., a który to wykaz nie zawiera przedmiotowej działki, a także danych z Ewidencji Gruntów i Budynków, w których to działki figurują na większości powierzchni jako grunt rolny; - art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności mimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż nie sposób jest przypisać mu winy w znajdujących się we wniosku, nieprawidłowościach, a tym samym zmniejszenia płatności i wykluczenia od płatności w tym przypadku nie mają zastosowania; - art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez jego zastosowanie i odmowę przyznania płatności obszarowych w 2009 roku do całej wnioskowanej powierzchni upraw, w sytuacji gdy przepis ten z uwagi na treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. nie mógł mieć zastosowania. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR w Ł. oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. Na wstępie przypomnieć należy, że zarówno skład orzekający w niniejszej sprawie, jak i organ administracyjny ponownie wydający decyzję, na mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie, jako: "p.p.s.a.", związany był oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 października 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 251/10. Podkreślić należy, że związanie dotyczy dwóch elementów orzeczenia sądu: oceny prawnej oraz wytycznych co, do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy lub niezastosowania konkretnych przepisów prawa materialnego. We wspomnianym orzeczeniu Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych w kwestii prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w zakresie utrzymania działek rolnych skarżącego w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Sąd uznał, że zebrane przez organy dowody pozwalały na ustalenie, że część działki skarżącego, objętych wnioskiem o płatność, nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Podkreślił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej organ stwierdził, że zdjęcie ww. działki ewidencyjnej nr [...] wykonane w dniu 19.10.2003 r. i naniesione na ortofotomapę jednoznacznie wskazuje, że na działce użytkowana rolniczo w 2003 r. była jedynie powierzchnia 6,60 ha. Fakt, że przedmiotowe zdjęcie zostało wykonane w dniu 19.10.2003 r., niewątpliwie nie stanowi przeszkody do ustalenia, jaki był stan faktyczny na ww. działce w dniu 30.06.2003 r. Wielkość i gęstość zadrzewienia były bowiem na tyle duże, że również cztery miesiące wcześnie zadrzewienia i zakrzaczenia uniemożliwiały uznanie tej powierzchni za użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Zwarta pokrywa drzew i krzewów w sposób oczywisty uniemożliwiała prowadzenie na tych gruntach produkcji roślinnej. Wobec jednoznacznego dowodu w postaci zdjęcia ww. działki ewidencyjnej naniesionego na ortofotomapę nie mogło wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie przedstawione przez Skarżącego pismo Agencji Nieruchomości Rolnych zawierające oświadczenie, że przedmiotowa działka nie była w latach 2000-2004 zadrzewiona i była użytkowana rolniczo. Na ocenę zasadności wyłączenia części działki nr [...] z płatności obszarowych nie ma również wpływu podniesiony w skardze argument, że nie została ona umieszczona w publikowanym na stronie internetowej ARiMR wykazie powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. Wykaz nie jest bowiem zamkniętym katalogiem działek wykluczonych z płatności, a zawiera działki, co do których bezspornie stwierdzono, że nie były utrzymywane w dobrej rolnej na dzień 30.06.2003 r. W świetle powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia przez organy, że część działki użytkowanej przez skarżącego nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Podniesione w skardze kwestie były już przedmiotem analizy WSA w Białymstoku, którą to analizą skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę jest, podobnie jak organy administracyjne związany. Odnosząc się do zarzutu skargi, nie uwzględnienia przez organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu, iż w ewidencji gruntów i budynków sporna działka na większości powierzchni figuruje jako użytki rolne, należało uznać go za bezzasadny. Wskazać przede wszystkim należy, iż zapisy w ewidencji gruntów i budynków nie mogą odnosić się do stanu faktycznego istniejącego na działce na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz w żaden sposób nie dowodzą, iż na tan dzień była ona utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Jednocześnie należy pamiętać, że zawarte w ewidencji zapisy dają jedynie obraz prawdy formalnej, która to prawda nie może jednak przesłaniać prawdy materialnej. Prawda materialna tym różni się od prawdy formalnej oraz domniemań faktycznych, że jest jedyna i pewna, co jest wystarczającym uzasadnieniem nałożonego na organy administracyjne obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy ARiMR sprostały temu obowiązku, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i jego ocena uzasadniały przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, zaś innych dowodów, które skutecznie podważałyby to stanowisko, strona skarżąca nie przedstawiła. Wbrew twierdzeniom skargi, organy ARiMR obu instancji prawidłowo w sprawie zastosowały przepisy art. 51 ust. 1 i art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. Zgodnie z art. 68 ust. 1 tegoż rozporządzenia obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1 (a zatem również w art. 51 ust. 1), nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Zatem organ zobowiązany był do odstąpienia od stosowania sankcji w dwóch przypadkach - gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Organy uwzględniły treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r., albowiem jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, odstąpiły od wymierzenia sankcji skarżącemu, uznając, że skarżący wykazał, iż nie ponosi winy w nieprawidłowym złożeniu wniosku. Tym niemniej, jak słusznie wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji (s. 5 uzasadnienia), przepis ten nie pozwala na przyznanie płatności za obszar nieuprawniony, dlatego też należało przyznać skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości dla działki o nr [...] jedynie od części użytkowanej rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Wobec powyższego, nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia skargi, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.