I SA/Bk 313/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego W. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. działając na podstawie art.138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art.19 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] lutego 2009 r., nr [...] przyznającą Panu W. B. (dalej także jako "Skarżący"), płatności do gruntów rolnych na 2008 r. w pomniejszonej wysokości. Z akt sprawy wynika, że Skarżący w dniu 7 maja 2008 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w którym ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (dalej w skrócie jako: "JPO") do działek rolnych o łącznej powierzchni 26,56 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (dalej w skrócie jako: "UPO") do działek rolnych o łącznej powierzchni 13,64 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni przeznaczonej na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (dalej w skrócie jako: "PZ") do działek rolnych o łącznej powierzchni 12,14 ha. W odpowiedzi na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, wystosowane w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami dotyczącymi działki nr [...], Skarżący w dniu [...] października 2008 r. złożył korektę wniosku, w którym dokonał zmniejszenia powierzchni działki rolnej I/I1 o 1,72 ha. Decyzją z [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał Skarżącemu płatności JPO, UPO w pomniejszonej wysokości z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli administracyjnej wniosku, przeprowadzonej w systemie komputerowym (ZSZiK), dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] oraz płatność PZ do użytków zielonych o powierzchni 11,23 ha, a nie do powierzchni 12,14 ha, deklarowanej we wniosku. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł., decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że złożenie korekty wniosku, w której dokonano zmniejszenia powierzchni działki rolnej I/I1 zakwalifikowanej do płatności JPO i UPO, po otrzymaniu wezwania do złożenia wyjaśnień, różnicę powierzchni należy traktować, jako powierzchnię zawyżoną. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR, odwołując się do przepisów art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345, str. 1, ze zm.), dalej jako: rozporządzenie Komisji Nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L Nr 141, poz.18, dalej jako "rozporządzenie Komisji nr 796/2004"– za prawidłowe uznał dokonane przez organ pierwszej instancji pomniejszenie płatności JPO i UPO o dwukrotność wykrytej różnicy między obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym. Organ odwoławczy uznał również za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie przyznania płatności PZ. Wskazał, że Skarżący wnioskował o przyznanie płatności uzupełniającej do trwałych użytków zielonych i traw na gruntach ornych (dalej jako PZ) na rok 2008 do powierzchni 12,14 ha. Jednakże z akt sprawy wynika, że w roku 2006 wspomniana płatność uzupełniająca została przyznana Skarżącemu do powierzchni referencyjnej 11,23 ha. Tym samym w roku 2008, płatność PZ przysługuje do tej samej powierzchni referencyjnej, co w roku 2006. Końcowo, organ podkreślił, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ponosi odpowiedzialności za błędne wypełnienie wniosku przez osoby, którym rolnik zlecił jego wypełnienie. Ponadto organ zauważył, że Skarżący oświadczył we wniosku (sekcja VIII - Oświadczenia i zobowiązania), iż zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o przyznanie płatności. W skardze skierowanej do tut. Sądu, Pan W. B. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w B. i rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy poprzez wypłatę nienależnie potrąconych płatności. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że zawyżenie powierzchni deklarowanych działek było nieumyślnym błędem oraz, że wniosek, jako oświadczenie woli, należy traktować całościowo, a nie wybiórczo. Skarżący wskazał, że w części wniosku "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych", w której deklaruje się powierzchnię działki rolnej na działce ewidencyjnej wpisana była wartość prawidłowa, natomiast błąd zaistniał w części zatytułowanej "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych". Autor skargi podniósł również, że obie części stanowią całość jednego wniosku i są spójnym oświadczeniem woli. Zdaniem Skarżącego, nie można sankcjonować za zawyżenie powierzchni, jeśli nie wynika ona jednoznacznie z wniosku, a w przedmiotowej sytuacji nie wynikała, a była skutkiem błędu matematycznego. W ocenie autora skargi, zaskarżona decyzja została wydana z opieszałością, co jest naruszeniem art. 35 Kpa. Rozstrzygnięcie sprawy odbyło się na podstawie dowodów powszechnie znanych organowi. Nie były składane żadne wyjaśnienia w trybie odwoławczym, stąd też tak długi termin rozpatrywania sprawy Skarżący uznał, za naruszenie ww. przepisu prawa. Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Należy przy tym podkreślić, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (np. do przyznania i wypłaty nienależnie potrąconych płatności bezpośrednich, o co wnosi Skarżący). Orzeczenie sądu administracyjnego stanowi dopiero podstawę uzyskania merytorycznego, zgodnego z prawem, rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (tu przez właściwe organy ARiMR). W wyniku kontroli legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdzono uchybienia przepisów prawa procesowego, które uprawniały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Spór w sprawie dotyczy przyznania Skarżącemu wnioskowanych na 2008 r. dopłat (UPO, JPO) w wysokości pomniejszonej o dwukrotność wykrytej różnicy między obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym z uwagi na stwierdzone przez organ (w toku kontroli wniosku przeprowadzonej w systemie komputerowym ZSZiK), zawyżenie przez Skarżącego powierzchni deklarowanych działek w części VII wniosku zatytułowanej "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych". W związku z powyższym w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie: "Czy tego rodzaju błąd, jak popełniony przez Skarżącego jest błędem oczywistym, który może być skorygowany w każdym czasie, zgodnie z postanowieniami art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, czy też skutkuje przyznaniem wnioskowanych płatności w pomniejszonej wysokości na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 ?" Odpowiedź na tak postawione pytanie musiała, więc poprzedzić analiza wymienionych w nim przepisów tj.: art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. I tak w myśl art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, który określa zasady korygowania oczywistych błędów "z zastrzeżeniem art.11 (dot. daty złożenia pojedynczego wniosku - dopisek Sądu) i art.18 (dot. uproszczonych procedur - dopisek Sądu), wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy". Natomiast zgodnie z przepisem regulującym redukcje i wyłączenia odnośnie kwalifikacji tj. art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004 w brzmieniu obowiązującym w chwili rozstrzygania w sprawie: "z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą a w art.72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art.2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% stwierdzonego obszaru, to kwota, jaką ma być przyznana w ramach programu płatności na jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną różnicę". Podobnie stanowi przepis, który reguluje płatności i wykluczenia od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej tj. art.51 ust.1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Zgodnie z jego treścią "jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcja 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i w tytule IV rozdział 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art.50 ust.3 i 5 niniejszego rozporządzenia (m.in., jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw - dopisek Sądu), wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego". Z porównania ww. norm wynika, że tylko pierwsza z nich tj. art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia do przyznania pomocy w związku z błędami wykrytymi przez właściwe władze ARiMR, natomiast pozostałe normy tj. art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004 oraz art.51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, w przypadku błędów wykrytych w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem – przewidują niekorzystne skutki dla wnioskodawcy w postaci przyznania płatności bezpośredniej w pomniejszonej wielkości (z uwzględnieniem sankcji). Z treści analizowanych przepisów wynika również, że na zastosowanie sankcji wpływ mają zarówno okoliczności towarzyszące naruszeniu, jak i skala tego naruszenia. Dlatego też przed zastosowaniem właściwej normy należało ustalić w sprawie nie tylko skalę naruszenia prawa, lecz również charakter błędu oraz okoliczności towarzyszące naruszeniu. W przypadku, bowiem ustalenia, że w sprawie mamy, jak podnosi Skarżący, z oczywistym błędem polegającym na omyłce w wykonaniu działania arytmetycznego (błąd rachunkowy) organ powinien zastosować art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, który nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia do przyznania pomocy w związku z błędami wykrytymi przez właściwe władze ARiMR, zamiast norm przewidujących niekorzystne skutki dla wnioskodawcy w postaci przyznania płatności bezpośredniej w pomniejszonej wielkości (z uwzględnieniem sankcji). Oczywistość omyłki oraz jej charakter (błąd rachunkowy) można stwierdzić porównując treść wniosku pomocowego złożonego przez Skarżącego, w tym m.in. dane wykazane w sekcjach VI i VII wniosku oraz wyjaśniając okoliczności towarzyszące jej popełnieniu. W sekcji VI zatytułowanej "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" należy, bowiem wymienić wszystkie działki ewidencyjne będące w posiadaniu rolnika, na których znajdują się grunty rolne, natomiast w sekcji VII zatytułowanej "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" wnioskodawca wykazać powinien powierzchnie dziale rolnych w powiązaniu z powierzchnią działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych. Z treści wystosowanego do Skarżącego przez organ pierwszej instancji wezwania do złożenia wyjaśnień wynika, że nieścisłości wykryto właśnie porównując powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem (Sekcja VI kol.10) z sumą powierzchni części działek rolnych w granicach działki ewidencyjnej (Sekcja VII kol. 6) oraz powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej niezgłoszonych do programów pomocowych (Sekcja VI kol.11) oraz powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej zalesionych (Sekcja VI kol.12). Jednakże organ nie ustalił okoliczności towarzyszące temu naruszeniu, ani też charakteru wykrytego błędu, a w konsekwencji dokonał oceny wykrytych nieścisłości jedynie z punktu widzenia skali tego naruszenia. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art.7 oraz art.80 Kpa, mających wpływ na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszono zasadę ogólną postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa). Z zasady tej wynika obowiązek organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w taki sposób, by stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Organ rozpatrujący sprawę narusza prawo w wypadku wadliwej oceny stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale również wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić również należy, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym powoduje wadliwość oceny wyników postępowania dowodowego z tego powodu, że ocena taka jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym (wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia prawa w pozostałych kwestach (nie podniesionych w skardze) związanych z przyznaniem na 2008 r. płatności PZ do użytków zielonych o powierzchni 11,23 ha, a nie do powierzchni deklarowanej we wniosku (12,14 ha). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne powinny ustalić okoliczności towarzyszące nieprawidłowemu wskazaniu powierzchni użytków rolnych uprawnionych do otrzymania płatności bezpośrednich i ocenić czy błąd tego rodzaju, jak błąd popełniony przez Skarżącego jest błędem oczywistym, który może być skorygowany w każdym czasie, zgodnie z postanowieniami art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Następnie jeszcze raz ocenią wniosek Skarżącego uwzględniając przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, zestawiając ją z uzupełnionym materiałem dowodowym. Stwierdzone naruszenie dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej w skrócie jako: p.p.s.a). O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §1 p.p.s.a, a rozstrzygnięcie w przedmiocie niewykonania zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 tej ustawy.