I SA/Bk 317/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 07 września 2011 r. sprawy ze skargi K. Spółka z o.o. w K. na negatywną ocenę wniosku wydaną przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu dotyczącego wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez zastosowaną innowację produktową oddala skargę. K. Sp. z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013 pt. "Wzrost pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstwa K. Sp. z o.o. na rynku krajowym i międzynarodowym poprzez zastosowaną innowację produktową". Wniosek o dofinansowanie był odpowiedzią na konkurs zamknięty, ogłoszony przez Zarząd Województwa Podlaskiego w ramach Osi priorytetowej I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4. Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw, Poddziałanie 1.4.2 Małe i średnie przedsiębiorstwa. W wyniku weryfikacji formalnej wniosku stwierdzono, iż wartość projektu wynosi 9.760.000 PLN i tym samym jest ona wyższa niż maksymalna wartość projektu określona w regulaminie konkursu, zgodnie z którym dla dużych przedsiębiorstw nie może ona przekraczać 8.000.000 PLN. W związku z tym, iż powyższy błąd wskazany jest w Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów, jako błąd nie podlegający poprawie, Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym w piśmie z [...] września 2010 r., znak: [...] poinformowała wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku z powodu niespełnienia kryterium formalnego Nr 16: Wniosek dotyczy rodzaju projektu, który może zostać dofinansowany w ramach konkursu/działania. Protest wywiedziony przez spółkę został rozpatrzony negatywnie, o czym Instytucja Zarządzająca RPOWP poinformowała ten podmiot pismem z [...] października 2011 r. Także druga instancja w piśmie z [...] listopada 2010 r. nie uwzględniła zarzutów nieprawidłowej oceny wniosku podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi spółki w wyroku z 22 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 721/10 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Podlaskiego. Sąd stwierdził, iż w sprawie został naruszony art. 30b ust. 3 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Wyrokiem z 23 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 135/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Zarządu Województwa Podlaskiego wywiedzioną od powyższego wyroku. Instytucja Zarządzająca RPOWP w piśmie z [...] maja 2011 r. znak: [...] poinformowała spółkę o ponownym negatywnym rozpatrzeniu protestu. Spółka nie zgodziła się z negatywnym rozstrzygnięciem protestu i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując prawidłowość sposobu przeprowadzenia oceny formalnej w zakresie kryterium Nr 16 tj. Wniosek dotyczy rodzaju projektu, który może być dofinansowany w ramach konkursu/działania. Instytucja zarządzająca powyższy wniosek rozpoznała negatywnie, o czym spółkę poinformowano w piśmie z [...] lipca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazano, że projekt opisany w złożonym wniosku o dofinansowanie realizacji projektu charakteryzuje się następującymi wartościami: wartość projektu/całkowity koszt projektu – 9.760.000 PLN, koszty kwalifikowane projektu – 8.000.000 PLN, koszty niekwalifikowane projektu – 1.760.000 PLN, wkład własny do projektu – 5.700.000 PLN, wartość dofinansowania do projektu – 2.300.000 PLN. Departament Polityki Regionalnej podkreślił, iż ilekroć mowa w dokumentacji konkursowej o wartości projektu, należy przez to rozumieć całkowite koszty projektu (sumę wydatków poniesionych przez beneficjenta potrzebną do realizacji projektu zgodnie z przedłożonym wnioskiem o dofinansowanie, czyli sumę kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych projektu). Natomiast ilekroć w dokumentacji mowa jest o kosztach kwalifikowanych, czy też o wartościach kwalifikowanych jest to wyraźnie zaznaczone poprzez dodanie do danego rzeczownika (wartość, koszt) przymiotnika "kwalifikowany". W § 8 Uchwały Nr 238/3673/10 Zarządu Województwa Podlaskiego z 29 czerwca 2010 r. w sprawie ogłoszenia naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013, Osi Priorytetowej I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw, wyraźnie zaznaczono, iż "Maksymalna wartość projektu wynosi 8 mln PLN w przypadku dużych przedsiębiorstw...". Potwierdza to treść § 7 Uchwały, gdzie mowa jest o minimalnej wartości projektu, która to została określona w odniesieniu do kosztów kwalifikowalnych. Także w punkcie 6 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013 wskazano minimalną wartość projektu – 100.000 PLN wydatków kwalifikowanych. Odnośnie maksymalnej wartości projektu, w przypadku przedsiębiorstw sektora MSP nie została ona ograniczona, natomiast do projektów o wysokim potencjale innowacyjnym wprowadzono ograniczenie maksymalnej wartości wydatków kwalifikowanych poniżej 8.000.000 PLN. Natomiast w przypadku dużych przedsiębiorstw Regulamin Konkursu ograniczył maksymalną wartość projektu do 8.000.000 PLN. Podana kwota nie odnosi się do kosztów kwalifikowanych projektu, lecz do kosztów całkowitych projektu, czyli do sumy kosztów kwalifikowanych i niekwalifkowanych projektu. Departament Polityki Regionalnej zgodził się ze spółką, że złożony wniosek spełniał Kryterium szczegółowe (Kryterium zgodności z zasadami działania) Nr 17 odnoszące się do wydatków kwalifikowalnych projektu, co uznali także eksperci, oceniający wniosek. Wartość wydatków kwalifikowanych w projekcie spółki wynosi 8.000.000 PLN, jest zatem wyższa od minimalnej kwoty wydatków kwalifikowanych określonej w konkursie na poziomie 100.000 PLN. Jednocześnie maksymalna wartość projektu dla dużych przedsiębiorstw nie została określona wielkością wydatków kwalifikowanych, a całkowitą wartością projektu, dlatego też omawiane kryterium zostało pozytywnie ocenione przez ekspertów. Wniosek o dofinansowanie projektu został natomiast odrzucony z powodu niespełnienia kryterium formalnego Nr 16: Wniosek dotyczy rodzaju projektu, który może zostać dofinansowany w ramach konkursu/działania, a konkretnie z powodu niezgodności wskazanej przez spółkę wartości projektu z dokumentacją konkursową. Zdaniem Departamentu Polityki Regionalnej, wbrew zarzutom spółki, nie zachodzi rozbieżność pomiędzy treścią Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013 i Szczegółowego opisu priorytetów RPOWP na lata 2007-2013, gdzie zawarto zapis o wielkości inwestycji nie przekraczającej 2 mln EUR, a zapisami Regulaminu konkursu, w którym maksymalna wartość projektu dla dużych przedsiębiorstw została określona na poziomie 8.000.000 PLN. Określona w Regulaminie maksymalna wartość projektu nie przekracza bowiem wartości maksymalnej wielkości inwestycji określonej w Programie i Uszczegółowieniu. W skardze do sądu administracyjnego spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 1 i art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 8 Uchwały Nr 238/3673/10 Zarządu Województwa Podlaskiego z 29 czerwca 2010 r., poprzez stwierdzenie, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego: "wniosek dotyczy projektu, który może zostać dofinansowany w ramach konkursu/działania" i negatywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pomimo spełnienia przez wnioskodawcę kryterium formalnego, a także art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez nie zapewnienie przejrzystych reguł stosowanych przy ocenie projektów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zapisy § 8 Uchwały Nr 238/3673/10 oraz punktu 6 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów, ani inne przepisy mające zastosowanie w sprawie nie zawierają definicji formalnej "maksymalnej wartości projektu". W związku z tym pojęciu temu należy nadać takie rozumienie, jakie wynika z języka potocznego oraz, jakie można wywnioskować na podstawie norm prawnych odnoszących się do przedmiotowego zagadnienia. W rozumieniu potocznym zaś przez maksymalną wartość projektu należy rozumieć wydatki, które obciążają wnioskodawcę, a wiec ponosi on ich ekonomiczny koszt. Podatek VAT z ekonomicznego punktu widzenia, co do zasady, jest dla podatnika VAT neutralny, ponieważ może być odzyskiwany, jako podatek naliczony. Tym samym podatek VAT nie powinien być uwzględniany przy ustalaniu wartości projektu. Dalej wskazano, że podana we wniosku o dofinansowanie wartość kwalifikowanych projektu wynosi 8.000.000 PLN, co jest zgodne z zasadami konkursu, w tym pkt 17 Kryteriów formalnych, gdzie należy zbadać, czy "Wniosek spełnia wymóg minimalnej/maksymalnej wartości projektu". Ani Regulamin konkursu, ani też kryterium 16 formalnej oceny wniosków nie precyzuje, że brana jest pod uwagę inna kwota, niż wartość wydatków kwalifikowanych. W pkt 6 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów zawierającego ograniczenia kwotowe projektu, w stosunku do MSP niewątpliwie wysokość kwoty odnosi się bezpośrednio do wydatków kwalifikowanych, co należy odnieść także do dużych przedsiębiorców. Zdaniem spółki w dokumentacji konkursowej, jak również dokumentacji dodatkowej do określenia wartości projektu przyjmuje się wartość wydatków kwalifikowanych. Strona skarżąca zarzuciła także, że pkt 6 Regulaminu konkursu, gdzie wskazano, że maksymalna wartość projektu dla dużych przedsiębiorstw wynosi 8.000.000 PLN, w żaden sposób nie nawiązuje do wartości 2 mln EUR opisywanych na stronie 5 Regulaminu konkursu, jak też w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013 oraz Szczegółowym Opisie Priorytetów RPOWP na lata 2009–2013. Jeżeli przyjąć kurs EUR podany w dokumentacji konkursowej (rozdział 3 Regulaminu konkursu) wynoszący 4,0615 PLN, to przeliczenie kwoty 2 mln EUR daje wynik 8.123.000 PLN. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Podlaskiego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W kontrolowanej sprawie, złożony przez spółkę wniosek o dofinansowanie projektu: "Wzrost pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstwa K. sp. z o. o. na rynku krajowym i międzynarodowym poprzez zastosowaną innowację produktową" został odrzucony na etapie oceny formalnej z powodu niespełnienia kryterium formalnego Nr 16, tj. "Wniosek dotyczy rodzaju projektu, który może zostać dofinansowany w ramach konkursu/działania". Otóż, jak ustalono, całkowita wartość projektu przekraczała dopuszczoną kwotę 8.000.000 PLN całkowitej wartości projektu. Spór pomiędzy stronami w istocie sprowadza się do tego, co należy rozumieć poprzez wskazaną w warunkach konkursu maksymalną wartość projektu. Rozstrzygając tę kwestię w pierwszej kolejności należy przywołać zapisy uchwały nr 238/2673/10 Zarządu Województwa Podlaskiego z 29 czerwca 2010 r. w sprawie ogłoszenia naboru wniosków o dofinansowanie projektów w sprawie ogłoszenia naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013, Osi Priorytetowej I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw. Zgodnie z § 8 ww. uchwały maksymalna wartość projektu wynosi 8 mln PLN w przypadku dużych przedsiębiorstw oraz przedsiębiorstw sektora MSP, które realizują inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym (projekty, w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata). Podobny zapis znajduje się w pkt 6 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów, tj.: "Maksymalna wartość projektu: 1) Przedsiębiorstwa sektora MSP - bez ograniczeń za wyjątkiem inwestycji o wysokim potencjale innowacyjnym, tj. projektów, w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata - kwota wydatków kwalifikowalnych poniżej 8.000.000 zł. 2) Duże przedsiębiorstwa – 8.000.000 zł". Zdaniem Instytucji Zarządzającej, iż pod pojęciem "wartość projektu" należy rozumieć wartość projektu brutto, tj. wartość z podatkiem VAT, całkowitą wartość wydatków, jakie beneficjent ponosi na realizację projektu. Według spółki, pojęcie to obejmuje jedynie wartość wydatków kwalifikowanych (bez podatku VAT). Sąd podziela stanowisko organu, iż wbrew temu co wywodzi strona skarżąca, pojęcie "wartości projektu" nie jest tożsame z pojęciem "wartości wydatków kwalifikowanych". W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przywołane zapisy rozróżniają pojęcia "wartości projektu" i "wartości wydatków kwalifikowanych". W § 8 uchwały nr 238/2673/10 jest mowa o "maksymalnej wartości projektu", z kolei § 7 określający minimalną wartość projektu wyraźnie stanowi, że wynosi ona 100.000 PLN kosztów kwalifikowanych. Podobnie Regulamin Oceny i Wyboru Projektów w przypadku przedsiębiorstw sektora MSP odnosi się do kwoty wydatków kwalifikowanych, zaś w zakresie dużych przedsiębiorstw do wartości 8.000.000 PLN. Rozróżnienie używanych w pojęć, przy założeniu racjonalności normodawcy, nie pozwala nadać im tego samego znaczenia. W powołanych aktach nastąpiło zatem zróżnicowanie dopuszczalnej wartości projektu dla projektów realizowanych przez MSP oraz Dużych Przedsiębiorstw, nadto zapisy uchwały nr 238/2673/10 i Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów są w tym zakresie zgodne. Dodatkowo, jak wskazał organ, pojęcia całkowitego kosztu projektu/inwestycji i wydatków kwalifikowanych sformułowano w krajowych wytycznych. I tak, jako całkowity koszt projektu/inwestycji wskazano wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane, ponoszone do momentu zakończenia realizacji projektu. Całkowity koszt inwestycji powinien zawierać podatek VAT, niezależnie od tego, czy przepisy krajowe przewidują możliwość jego odzyskania, czy też taka możliwość nie została przewidziana. Podatek VAT powinien być ujęty w tabeli kosztu całkowitego, jako osobna kategoria (por. Wytyczne w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód z 15 styczna 2009 r., MRR/H/14(2)01/2009, dostępne na: www.mrr.gov.pl). Natomiast przez wydatek kwalifikowany należy rozumieć wydatek lub koszt poniesiony przez beneficjenta w związku z realizacją projektu w ramach PO/RPO, zgodnie z zasadami obowiązującymi we właściwych wytycznych, który kwalifikuje się do refundacji (lub rozliczenia - w przypadku systemu zaliczkowego) ze środków przeznaczonych na realizację PO/RPO w trybie określonym w umowie o dofinansowanie projektu (por. Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 z 20 kwietnia 2010 r., MRR/H/8(5)04/2010, dostępne na: www.mrr.gov.pl). Stąd, skoro w dokumentacji konkursowej, jako maksymalną wartość projektu przewidziano 8 mln PLN bez wskazania, że chodzi o wartości wydatków kwalifikowanych, należy przez to rozumieć całkowite koszty projektu - sumę wydatków poniesionych przez beneficjenta na potrzeby realizacji projektu, czyli sumę kosztów kwalifikowalnych i niekwalifikowanych. Określona w Regulaminie konkursu na poziomie 8.000.000 PLN maksymalna wartość projektu dla dużych przedsiębiorstw, wbrew zarzutom skargi, koresponduje z zapisami Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013, a także Szczegółowego opisu priorytetów RPOWP na lata 2007-2013, w których wskazano, że wielkość inwestycji w przypadku dużych firm nie może przekraczać 2 mln EUR. Określona w Regulaminie konkursu maksymalna wartość projektu nie przekracza bowiem wartości maksymalnej wielkości inwestycji określonej w Programie i Uszczegółowieniu (według wyliczeń samej spółki: 8.123.000 PLN). Całkowita wartość projektu wskazana we wniosku spółki o dofinansowanie wynosiła 9.760.000 PLN, była zatem niezgodna z dokumentacją konkursową. W konsekwencji nie zostało spełnione kryterium formalne Nr 16: Wniosek dotyczy rodzaju projektu, który może zostać dofinansowany w ramach konkursu/działania. Powyższe musiało skutkować jego odrzuceniem. Jednocześnie należy zaznaczyć, że nie zachodziła sprzeczność pomiędzy uznaniem, że całkowita wartość projektu wskazana we wniosku spółki o dofinansowanie była niezgodna z dokumentacją konkursową, a stwierdzeniem przez ekspertów oceniających wniosek, że spełniał on Kryterium szczegółowe Nr 17: Wniosek spełnia wymóg minimalnej/maksymalnej wartości projektu. Kryterium to jest spełnione, gdy wartość wydatków kwalifikowanych projektu nie jest mniejsza niż minimalna wartość określona w konkursie i jednocześnie nie jest nie jest większa, niż maksymalna wartość określona w konkursie. Wartość wydatków kwalifikowanych w projekcie spółki wynosi 8.000.000 PLN, jest zatem wyższa od minimalnej kwoty wydatków kwalifikowanych określonej w konkursie na poziomie 100.000 PLN. Natomiast maksymalna wartość projektu dla dużych przedsiębiorstw nie została określona wielkością wydatków kwalifikowanych, a całkowitą wartością projektu na poziomie 8.000.000 PLN, w związku z tym także spełnienie tego kryterium eksperci ocenili pozytywnie. Zdaniem Sądu, wskazywana w skardze możliwość dokonania odmiennej interpretacji § 8 uchwały nr 238/2673/10 oraz pkt 6 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów, niż interpretacja organu nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z tym przepisem Instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu. Jak już wskazano powyżej, w ocenie Sądu, przeprowadzona prawidłowo wykładnia spornych norm prowadzi do wniosków tożsamych z wnioskami organu. Jeżeli strona miała wątpliwości odnośnie maksymalnej wartości projektu przewidzianej w konkursie winna w odpowiednim czasie zwrócić się do Instytucji zarządzającej w celu ich wyjaśnienia (o takiej możliwości informowano m.in. w Ogłoszeniu o naborze wniosków). Akta sprawy nie wskazują, że spółka z takiej możliwości skorzystała. Przedstawienie do konkursu projektu, który nie spełniał wymogów musiało zaś skutkować jego odrzuceniem. Bezzasadny jest też zarzut naruszenia zasady równości beneficjentów, zwłaszcza, że sama strona nie podała, w czym upatruje zarzucanego naruszenia. Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.