I SA/Bk 325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 19 marca 2008 r. Pani B. S. (dalej jako Skarżąca), złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) w B. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2008 r. w postaci jednolitej płatności obszarowej (JPO) do wszystkich zadeklarowanych działek rolnych o łącznej powierzchni 9,93 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni przeznaczonej na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) do powierzchni 7,33 ha. Podczas kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowości dotyczące zawyżenia powierzchni zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wystosował do Skarżącej wezwanie w celu złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości stwierdzonych podczas kontroli. W odpowiedzi na wezwanie, skarżąca złożyła korektę wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych deklarowanych do płatności JPO o 3,93 ha. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił Skarżącej przyznania płatności JPO i nałożył sankcję w wysokości 1333,49 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności oraz odmówił przyznania płatności zwierzęcej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż podstawą odmowy przyznania płatności była różnica między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na 2008 rok do JPO wynosiła 9,93 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej 6,00 ha. (zawyżenie o 3,93 ha). Z kolei w odniesieniu do płatności zwierzęcej, podstawą odmowy jej przyznania był fakt nie posiadania przez Skarżącą w okresie referencyjnym zwierząt zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ II instancji, powołując się na art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r. Nr 35, poz. 217, ze zm.) oraz art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, stwierdził, że złożona przez Skarżącą korekta wniosku, w której została zmniejszona powierzchnia działki rolnej z 9,93 ha do 6,00 ha należy traktować jako powierzchnię zawyżoną. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 65,50 %. Z uwagi, iż różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 % powierzchni stwierdzonej, rolnik jest wykluczony ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Odnośnie płatności PZ organ odwoławczy stwierdził, iż Skarżącej w 2006 roku nie została przyznana płatność uzupełniająca do trwałych użytków zielonych i traw na gruntach ornych, z uwagi na brak w okresie referencyjnym zarejestrowanych zwierząt. Dlatego też, organ I instancji prawidłowo odmówił Skarżącej przyznania płatności zwierzęcej na 2008 rok. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej, organ administracji publicznej zapewnia stronom na ich żądanie czynny udział w postępowaniu. Z uwagi na to, że Skarżąca żądania takiego nie złożyła, organy ARiMR, zarówno I jak i II instancji, odstąpiły od zawiadamiania strony o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, iż zaistniałe rozbieżności w złożonym wniosku ze stanem faktycznym wynikały z oczywistego, technicznego błędu, co zostało szczegółowo wyjaśnione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej, nałożenie na nią sankcji, jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2004 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003. Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Należy przy tym podkreślić, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (np. do przyznania i wypłaty nienależnie potrąconych płatności bezpośrednich, o co wnosi Skarżąca). Orzeczenie sądu administracyjnego stanowi dopiero podstawę uzyskania merytorycznego, zgodnego z prawem, rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (tu przez właściwe organy ARiMR). W wyniku kontroli legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdzono uchybienia przepisów prawa procesowego, które uprawniały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanych na 2008 r. dopłat (JPO, PZ) oraz nałożenia sankcji w wysokości 1333,49 zł z uwagi na wykrytą przez organ różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami JPO (zawyżenie przez Skarżącą powierzchni deklarowanych działek w części VII wniosku zatytułowanej "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych"). Z kolei w odniesieniu do płatności zwierzęcej podstawą odmowy przyznania płatności był fakt nie posiadania przez skarżącą w okresie referencyjnym zwierząt zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie: "Czy tego rodzaju błąd, jak popełniony przez Skarżącą jest błędem oczywistym, który może być skorygowany w każdym czasie, zgodnie z postanowieniami art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, czy też skutkuje przyznaniem wnioskowanych płatności w pomniejszonej wysokości na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004?" Odpowiedź na tak postawione pytanie musiała, więc poprzedzić analiza wymienionych w nim przepisów tj.: art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004. I tak w myśl art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, który określa zasady korygowania oczywistych błędów "z zastrzeżeniem art.11 (dot. daty złożenia pojedynczego wniosku - dopisek Sądu) i art.18 (dot. uproszczonych procedur - dopisek Sądu), wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy". Natomiast zgodnie z przepisem regulującym redukcje i wyłączenia odnośnie kwalifikacji tj. art. 138 ust.1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004 w brzmieniu obowiązującym w chwili rozstrzygania w sprawie: "z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą a w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 % płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości". Z porównania ww. norm wynika, że tylko pierwsza z nich tj. art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia do przyznania pomocy w związku z błędami wykrytymi przez właściwe władze ARiMR, natomiast art. 138 ust.1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004, w przypadku błędów wykrytych w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem – przewidują niekorzystne skutki dla wnioskodawcy w postaci przyznania płatności bezpośredniej w pomniejszonej wielkości lub jej odmową i nałożeniem sankcji. Z treści analizowanych przepisów wynika również, że na zastosowanie sankcji wpływ mają zarówno okoliczności towarzyszące naruszeniu, jak i skala tego naruszenia. Dlatego też przed zastosowaniem właściwej normy należało ustalić w sprawie nie tylko skalę naruszenia prawa, lecz również charakter błędu oraz okoliczności towarzyszące naruszeniu. W przypadku, bowiem ustalenia, że w sprawie mamy, jak podnosi Skarżąca, z oczywistym błędem technicznym polegającym na omyłce w wypełnianiu wniosku (błąd oczywisty) organ powinien zastosować art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, który nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia do przyznania pomocy w związku z błędami wykrytymi przez właściwe władze ARiMR, zamiast norm przewidujących niekorzystne skutki dla wnioskodawcy w postaci przyznania płatności bezpośredniej w pomniejszonej wielkości (z uwzględnieniem sankcji). Oczywistość omyłki oraz jej charakter (błąd rachunkowy) można stwierdzić porównując treść wniosku pomocowego złożonego przez Skarżącą, w tym m.in. dane wykazane w sekcjach VI i VII wniosku oraz wyjaśniając okoliczności towarzyszące jej popełnieniu. W sekcji VI zatytułowanej "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" należy, bowiem wymienić wszystkie działki ewidencyjne będące w posiadaniu rolnika, na których znajdują się grunty rolne, natomiast w sekcji VII zatytułowanej "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" wnioskodawca wykazać powinien powierzchnie działek rolnych w powiązaniu z powierzchnią działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" (sekcja VI), złożone we wniosku o przyznanie płatności i jego korekcie zasadniczo różni się, mimo, iż jak twierdzi Skarżąca, w ostatnim czasie nie ulegała zmianie powierzchnia posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego. Z treści wystosowanego do Skarżącej przez organ pierwszej instancji wezwania do złożenia wyjaśnień wynika, że nieścisłości wykryto właśnie porównując m.in. powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem (Sekcja VI kol.10) z sumą powierzchni części działek rolnych w granicach działki ewidencyjnej (Sekcja VII kol. 6) oraz powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej niezgłoszonych do programów pomocowych (Sekcja VI kol.11) oraz powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej zalesionych (Sekcja VI kol.12). Jednakże organ nie ustalił okoliczności towarzyszące temu naruszeniu, ani też charakteru wykrytego błędu, a w konsekwencji dokonał oceny wykrytych nieścisłości jedynie z punktu widzenia skali tego naruszenia. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 oraz art. 80 Kpa, mających wpływ na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszono zasadę ogólną postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa). Z zasady tej wynika obowiązek organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w taki sposób, by stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Organ rozpatrujący sprawę narusza prawo w wypadku wadliwej oceny stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale również wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić również należy, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym powoduje wadliwość oceny wyników postępowania dowodowego z tego powodu, że ocena taka jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym (wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). W dalszej kolejności należy wskazać, iż we wniosku z dnia 19 marca 2008 r. oraz w korekcie (data wpływu 31 października 2008 r.) odmienną treść ma część VI "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych". Otóż we wniosku z dnia 19 marca 2008 r. wskazano 5 pozycji, natomiast w korekcie wskazano tylko 3. Organy administracyjne w jakikolwiek sposób nie odniosły się do różnic w ww. oświadczeniach. Zauważyć natomiast należy, iż zapisy w części VI wniosku stanowią podstawę do wypełnienia przez wnioskodawcę części VII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych". Niewyjaśnienie wskazanych okoliczności w opinii Sądu stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 KPA i mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Zawyżenie powierzchni organy administracyjne obliczyły bowiem na podstawie różnicy wynikającej z danych zadeklarowanych po raz pierwszy i zadeklarowanych w korekcie. Dane zadeklarowane po raz pierwszy zostały sporządzone przez skarżącą, jak już wskazano, na podstawie "Oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych". Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia prawa w pozostałych kwestach (nie podniesionych w skardze) związanych z odmową przyznania na 2008 r. płatności PZ. Z uwagi, iż Skarżąca nie była posiadaczem zarejestrowanych w systemie zwierząt gospodarskich w okresie referencyjnym nie była uprawniona do otrzymania płatności zwierzęcej na 2008 rok. Wątpliwości budzi jedynie to, że mimo skorygowania przez Skarżącą powierzchni posiadanych działek uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej do 6,00 ha organ w dalszym ciągu przyjmuje, że po dokonaniu kontroli powierzchnia stwierdzona wynosi 7,33 ha. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne powinny ustalić okoliczności towarzyszące nieprawidłowemu wskazaniu powierzchni użytków rolnych uprawnionych do otrzymania płatności bezpośrednich i ocenić czy błąd tego rodzaju, jak błąd popełniony przez Skarżącą jest błędem oczywistym, który może być skorygowany w każdym czasie, zgodnie z postanowieniami art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Następnie jeszcze raz ocenią wniosek Skarżącej uwzględniając przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, zestawiając ją z uzupełnionym materiałem dowodowym. Stwierdzone naruszenie dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej w skrócie jako: p.p.s.a). Rozstrzygnięcie w przedmiocie niewykonania zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 p.p.s.a.