I SA/Bk 358/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. na rzecz skarżącej Gminy N. kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] marca 2013 r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., po rozpatrzeniu w postępowaniu nadzorczym ww. uchwały, uchwałą Nr [...] postanowiło uznać: - iż powyższa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w zakresie zapisów § 1 ust. 4 i 5, gdzie określono metodę, stawkę oraz okres, za który pobiera się opłatę w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - właścicieli domków letniskowych, budynków mieszkalnych i nieruchomości zamieszkałych czasowo, co jest niezgodne z art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) i w związku z tym stwierdzić nieważność uchwały we wskazanej części; - umorzyć postępowanie w zakresie zapisów § 1 ust. 1 i 2 uchwały, którymi rada dokonała m.in. wyłączenia budynków mieszkalnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO uznało, że za wyjątkiem właścicieli nieruchomości: budynków mieszkalnych, metody ustalania opłaty i stawki tej opłaty Rada winna określić na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy, tj. od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (tj. opłata za pojemnik, w myśl art. 6j ust. 3 ustawy) uwzględniając fakt, że obowiązujące przepisy nie umożliwiają ograniczania opłaty do kilku wybranych miesięcy. Kolegium RIO wskazało także, że Rada gminy ustaliła metodę opłaty i stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, gdzie dokonała m.in. wyłączenia budynków mieszkalnych. W tym zakresie Kolegium RIO postanowiło umorzyć postępowanie, wskazując, że do obowiązków gminy należy zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jednakże przy zastrzeżeniu, że chodzi tylko o nieruchomości zamieszkałe. W skardze na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Gmina N. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1113) poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6c ust. 1 i 2, art. 6i pkt 1, art. 6k ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej powoływana jako u.c.p.g.) poprzez błędną ich wykładnię a w konsekwencji nieprawidłowe rozstrzygnięcie i błędnym uznaniu, że kwestionowana uchwała Rady Gminy N. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe Gmina N. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie RIO w B. koszami postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca Gmina wskazała, że RIO w B. nie miała kompetencji do kwestionowania przedmiotowej uchwały w zakresie dokonanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zdecydowanie zbliża ją, podobnie jak opłata adiacencka oraz renta planistyczna, do niebędących podatkami i opłatami lokalnymi niepodatkowych należności budżetowych wymienionych w art. 3 pkt 8 o.p. tj. należności stanowiących dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego i wynikającego ze stosunków publicznoprawnych. W powyższym zakresie RIO nie ma kompetencji nadzorczych. Jednocześnie skarżąca Gmina wskazała, że rozstrzygnięcie nadzorcze RIO nie dotyczyło w istocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, lecz kwestii czy odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli domków letniskowych, budynków mieszkalnych i nieruchomości zamieszkiwanych czasowo leży w zakresie obligatoryjnych zadań gminy określonych w art. 6c ust. 1 u.c.p.g., czy też w zakresie fakultatywnych zadań określonych w art. 6c ust. 2 u.c.p.g.. Dlatego też powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego nie można uznać jako zapadłego w sprawach finansowych. Skarżąca Gmina zarzuciła skarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu, że dokonało błędnej wykładni nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zdaniem Gminy do tej kategorii zaliczane są również domki letniskowe oraz budynki mieszkalne i nieruchomości zamieszkiwane czasowo, w przeciwnym razie osób tam zamieszkujących nie można uznać za mieszkańców. Odnosząc się przepisów kodeksu cywilnego, skarżąca Gmina wskazała, że istotnym dla systemu gospodarowania odpadami jest przebywanie osoby bądź osób na danej nieruchomości, gdyż właśnie taka okoliczność powoduje, że na danej nieruchomości powstają odpady komunalne. Gmina N. jest typowym przykładem gminy o wysokich walorach rekreacyjnych i wypoczynkowych, na obszarze której znajduje się wiele domków letniskowych i nieruchomości zamieszkiwanych przez ich właścicieli jedynie w sezonie letnim, od początku maja do przełomu września i października. Osoby te formalnie nie są zameldowane na terenie gminy, jednakże spędzają na jej terenie wiele miesięcy i w tym czasie korzystają z gminnej infrastruktury. Mieszkańcy Ci stanowią wspólnotę samorządową, są podatnikami podatków lokalnych. Dlatego też wyłączenie "sezonowych" mieszkańców z obligatoryjnej organizacji systemu odbierania odpadów komunalnych powoduje brak racjonalności we wprowadzaniu tego typu systemu, szczególnie że w sezonie letnim liczba mieszkańców przebywających sezonowo znacząco przewyższa liczbę mieszkańców zamieszkałych całorocznie. Skarżąca Gmina wskazała także, że stanowisko RIO, jakoby obowiązujące przepisy nie pozwalały na ograniczenie pobierania opłaty do kilku wybranych miesięcy, jest nieprawidłowe. Treść art. 6k ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 6i pkt 1 u.p.c.g. wyraźnie wskazuje, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, co umożliwia czasowe ograniczenie ponoszenia opłaty do tych miesięcy, gdy mieszkaniec sezonowo zamieszkuje nieruchomość. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Kolegium RIO w B., po zapoznaniu się ze skargą Rady Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze, postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, tj. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu mimo, iż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 86 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Podnosząc ten zarzut skarżąca utrzymywała, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie miała kompetencji do kwestionowania przedmiotowej uchwały w zakresie dokonanego rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może być utożsamiana z opłatami lokalnymi, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i powinna być traktowana jako niepodatkowa należność budżetowa. Poglądu tego Sąd nie podziela. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych RIO sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Właściwością nadzorczą RIO objęte są uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, m.in. w sprawach podatków i opłat lokalnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku dają gminom samodzielność w ustalaniu stawek opłat i wskazują jednocześnie, że jest to dochód gminy,. Świadczenia, które spełniają te kryteria mieszczą się w kategorii podatków i opłat lokalnych i do takich należy zaliczyć opłaty ustalane przez gminy za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a to przesądza o kompetencji nadzorczej RIO dotyczącej tych opłat. Podobnie wypowiedział się w tej kwestii WSA w Lublinie w wyroku I SA/Lu 932/12 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń i informacji o sprawach) wywodząc charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako podatku lub opłaty z art. 168 Konstytucji RP. Za usprawiedliwiony natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 6c ust. 1 i 2, art. 6i pkt 1 i art. 6k ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca twierdzi, iż podjęte w uchwale postanowienia zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym miały podstawę w wyżej wskazanych przepisach. Na ich podstawie skarżąca uznała, że właściciele nieruchomości letniskowych korzystających ze swych nieruchomości sezonowo należy uznać za mieszkańców, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy i z tego tytułu ustalić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi według zasad określonych w art. 6i pkt 1 ustawy, który stanowi o ustalaniu opłaty za każdy miesiąc zamieszkiwania i art. 6k ust. 2 pkt 4 ustawy dający podstawę do ustalenia opłaty w przypadku, gdy właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady powstają sezonowo. Stwierdzając nieważność tych postanowień RIO uznała, że zostały one podjęte z istotnym naruszeniem prawa, w żaden jednak sposób nie uzasadniając tego rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazując, czy istotnie przepisy, na które powołuje się skarżąca nie mogły stanowić podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej części uchwały. Nie jest wystarczające także do oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanie przez organ nadzoru, że do właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują oni sezonowo, metody ustalania opłaty i stawki tej opłaty Rada winna była określić na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy, tj. od właścicieli, na których nie zamieszkują mieszkańcy (tj. w myśl art. 6j ust. 4 ustawy)., ponieważ w tym zakresie organ nadzoru stanowiska tego także nie uzasadnił. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ nadzoru naruszył przepis art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 08 marca 1990 r. poprzez brak odpowiadającego temu przepisowi uzasadnienia prawnego wyjaśniającego jakimi przesłankami kierował się, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i brak wykazania, czy kwestionowane rozstrzygnięciem postanowienia uchwały podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa. Uzasadniało to, w myśl art. 148 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylenie zaskarżonego aktu, orzeczenie o stwierdzeniu jego niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku stosownie do art. 152 ww. ustawy i orzeczenie o kosztach postępowania w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.