I SA/Bk 384/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) stycznia 2015 r., nr (...) w przedmiocie opłaty za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych uchyla zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w S., decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] określił pani M. C. i panu B. C. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości S., ul. [...] za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 marca 2014 r. w wysokości 91,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w myśl art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej powoływana jako u.u.c.p.g.) gminy zobowiązane są do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy. Na podstawie art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g., Rada Miejska w S., uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., zdecydowała o odbiorze odpadów komunalnych również od właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zgodnie z art. 6h ww. ustawy, właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi i w tym celu właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2013 r. do Prezydenta Miasta S. wpłynęła deklaracja dotycząca nieruchomości przy ul. [...] w S., złożona przez pana B. C., który wskazał, że część przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje jako nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Właściciel nieruchomości określił wysokość opłaty za część, na której zamieszkują mieszkańcy na 39,00 zł miesięcznie oraz na 13,00 zł miesięcznie za część, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Następnie w dniu [...] sierpnia 2013 r. pan B. C. przedłożył korektę deklaracji, w której w pkt. D (na której zamieszkują mieszkańcy) zadeklarował opłatę w wysokości 39,00 zł miesięcznie, tj. od jednego gospodarstwa domowego w zabudowie jednorodzinnej przy selektywnym sposobie zbierania odpadów, natomiast część E, która dotyczy części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne przekreślił z adnotacją cyt. "nie dotyczy ponieważ nie powstają odpady komunalne". Organ powyższe stwierdzenia nie uznał za wiarygodne, ponieważ na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza z udziałem pracowników, a wytwarzanie odpadów komunalnych jest związane z funkcjonowaniem człowieka. Odpady komunalne powstają wszędzie tam, gdzie przebywają ludzie. W związku z tym, że w operacie ewidencji gruntów i budynków nieruchomość: S., ul. [...] stanowi współwłasność łączną małżonków M. i B. C. za stronę postępowania uznano małżeństwo M. i B. C. W zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami za nieruchomość nie zamieszkałą, organ I instancji dokonał oszacowania, biorąc pod uwagę podobne nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza. Na nieruchomościach o podobnym charakterze, położonych w S. w okresie od 01.07.2013 r. do 31.03.2014 r. właściciele nieruchomości w 85,3 % przypadków, deklarowali prowadzenie selekcji odpadów komunalnych. Na 44,8 % tych nieruchomości, właściciele deklarowali odbiór 4 razy w miesiącu pojemnika 110/120 l na odpady zmieszane oraz nie deklarowali dodatkowych pojemników na odpady zebrane selektywnie. Powyższe dotyczy 50% nieruchomości, na których prowadzona jest działalność biurowa. Stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku pojemnika na zmieszane odpady komunalne o pojemności 110/120 litrów (przy selekcji odpadów), zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały nr [...], wynosi 13 zł. Zatem opłata od części nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne wynosi 4 x 13zł = 52 zł. Od powyższej decyzji odwołania złożyli pani M. C. i pan B. C. wnosząc o uchylenie decyzji i właściwe określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 39 zł ewentualnie 52 zł lub uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie uwzględnił zaleceń SKO w S. określonych poprzednimi jego decyzjami. Bezspornym pozostaje opłata za część mieszkalną w kwocie 39 zł miesięcznie, a spór dotyczy części, w której prowadzona jest działalność biurowa i z niej deklaruje opłatę za jednokrotne opróżnianie pojemnika, a łącznie opłatę w wysokości 52 zł miesięcznie. Zdaniem odwołującego się, zebranie i zbadanie wszystkich okoliczności wskazanych przez SKO jest ułatwione, bowiem wystarczy sprawdzić w firmie odbierającej odpady czy z nieruchomości przy ul. [...] z części niezamieszkałej, chociaż raz odebrała odpady. Podatnik stwierdził, że nigdy nie był wystawiony pojemnik, ponieważ tutaj nie powstają odpady komunalne. Dlatego uważa, iż decyzja oparta jest na fałszywym uzasadnieniu, że w zamian za wniesioną opłatę otrzymał świadczenie wzajemne w postaci odbioru odpadów komunalnych. Do dnia dzisiejszego organ nie przedstawił dowodu o ich odbiorze. Uchwała nr [...] określa jedynie stawkę (13 zł) opłaty za pojemnik, natomiast nie ustala obowiązku deklarowania częstotliwości opróżniania tego pojemnika. Z zaskarżonej decyzji wynika, iż częstotliwość odbioru wynika z druku nieistniejących już deklaracji złożonych przez innych właścicieli nieruchomości, którzy zmuszeni zostali do zadeklarowania odbioru 4 razy w miesiącu. Nie mieli innego wyboru, jeżeli druk deklaracji nie pozwalał na inne deklarowanie (przymusowe pole 97 deklaracji). W deklaracji obowiązującej od 1.04.2014 r. tego przymusu już nie ma. Obowiązujący do 31.03.2014 r. wzór był bezprawnym przymusem dlatego przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji i określiło wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości ul. [...] w S. p. M. C. i p. B. C. za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 marca 2014 r. w wysokości 52,00 zł miesięcznie. W ocenie Kolegium, odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w kwestii ustalania opłat za gospodarowanie odpadami przyjmując za minimalną czterokrotną częstotliwość odbioru odpadów zmieszanych. Wskazanie częstotliwości wywozu we wzorach deklaracji w ilościach 2 lub 4 -krotnych w miesiącu nie pozostawia deklarującym innej możliwości jak wskazanie tej ilości, nawet gdyby deklarujący potrzebował tylko 1 - krotnego w miesiącu wywozu odpadów komunalnych. Kolegium postanowiło nie uwzględniać zapisu w § 11 ust. 1 pkt 5 Regulaminu o utrzymaniu w czystości i porządku na terenie miasta S., wskazującego na częstotliwość odbioru zmieszanych odpadów komunalnych z przedmiotowego rodzaju nieruchomości, minimum 4 razy w miesiącu, przy ustalaniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przedmiotowej sprawie, z powodu jego niezgodności z art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. stanowiącym, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, a więc nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, więc jak widać ustalenie opłaty nie jest uzależnione od częstotliwości odbioru. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca nie dał radzie gminy kompetencji do modyfikowania ustalonego sposobu obliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami odebranymi z nieruchomości niezamieszkałej. W dyspozycji zawartej w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. wskazano, że rada gminy ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Podkreślić należy, iż wybór co do metody ustalania opłaty rada gminy ma jedynie w stosunku do nieruchomości zamieszkałych, co wynika z treści art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył Prokurator Okręgowy w S. Prokurator zarzucił decyzji obrazę przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 11 ust. 1 pkt 5a Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. w brzmieniu zmienionym na mocy § 1 pkt 3 uchwały nr XXXV/369/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 3 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 1868) oraz na mocy § 1 pkt 5 uchwały nr XL/433/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 25 września 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r. poz. 3555) poprzez ich niezasadne nie zastosowanie. Wskazując na powyższe naruszenie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi, Prokurator powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. akt I SA/Bk 66/14 z dnia 16 kwietnia 2014 r. wydany w podobnej sprawie prowadzonej ze skargi Prokuratora Rejonowego w S., w którym Sąd jednoznacznie rozstrzygnął, iż dopóki w obrocie prawnym istnieje przepis prawa miejscowego, który ma walor przepisu powszechnie obowiązującego, a który określa wysokość stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi jednocześnie wiążąc jej zastosowanie z częstotliwością odbioru odpadów, stanowi on prawo i musi być uznany i respektowany jako podstawa prawna decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie posiada kompetencji w zakresie oceny zgodności zapisów prawa miejscowego z ustawami w toku postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Spór w tej sprawie ogniskuje się wokół zgodności z prawem określenia Skarżącemu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, która nie może być w ocenie organu uzależniona od częstotliwości odbioru odpadów a winna stanowić iloczyn ilości pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty a gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wywód należy rozpocząć od wskazania podstaw prawnych, których uwzględnienie warunkuje prawidłowe rozstrzygnięcie w tej sprawie. Art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. zobowiązuje gminy do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W oparciu o ust. 2 tego artykułu, Rada Miejska w S., uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., zdecydowała o odbiorze odpadów komunalnych także od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Z kolei z art. 6h u.u.c.p.g. wynika obowiązek właścicieli nieruchomości ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, a więc nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 5a Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Suwałk (przyjętego uchwałą Nr XXVI/269/2012 z dnia 26 września 2012 r., zmienioną uchwałą Nr XXXV/369/2013 z dnia 3 kwietnia 2013 r.; Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r. poz. 1868) oraz § 1 pkt 5 uchwały Nr XL/433/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 25 września 2013 r. w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Suwałk (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r. poz. 3555) częstotliwość odbioru odpadów zmieszanych z nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, zmieszane odpady komunalne z wyjątkiem nieruchomości, na których odpady wytwarza mniej niż 5 osób wynosi 2 razy w miesiącu. Należy też podkreślić, że przepisy konstytucyjne i ustawowe nie regulują w sposób zamknięty form aktu prawa miejscowego. Z obowiązujących przepisów nie wynika w szczególności, by załącznik do uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego (w rozpoznawanej sprawie - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S.) nie mógł mieć charakteru normatywnego (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1356/04, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt V SA/Wr 383/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 uchwały Nr XXXIII/355/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 7 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r. poz. 1479) w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 4 uchwały nr XXXV/371/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r. poz. 1795) na terenie miasta Suwałki obowiązuje stawka za pojemnik z odpadami komunalnymi a nie stawka stricte miesięczna. Przenosząc powyżej zakreślone ramy prawne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że uchwalone i obowiązujące na terenie Miasta S. przepisy prawa miejscowego jednoznacznie rozstrzygają o sposobie naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na przedmiotowej nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zatem stanowisko Skarżącego jest w pełni uzasadnione. Sąd orzekający w sprawie aprobuje pogląd skarżącego, ale też i organu odwoławczego, że wobec kategorycznej dyspozycji art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. ustawodawca nie przewidział możliwości modyfikacji w drodze uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego sposobu naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy. Jednakże w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych taki wybór sprowadza się do możliwości przyjęcia za podstawę naliczenia opłaty liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilość zużytej wody z danej nieruchomości, powierzchnia lokalu mieszkalnego, rodzaj zabudowy (por. art. 6j ust. 1-2a, 3a, 5 u.u.c.p.g.), zaś w odniesieniu do nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne wysokość opłaty winna być powiązana wyłącznie z liczbą pojemników. Sąd w składzie orzekającym tym samym w pełni aprobuje pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 66/14, z którego wynika, że dopóki w obrocie prawnym istnieć będzie przepis prawa miejscowego, który ma walor przepisu powszechnie obowiązującego, to przepis ten musi być stosowany. Dopiero skuteczne podważenie jego prawidłowości i wyeliminowanie z obrotu prawnego, może stanowić przesłankę do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie i ewentualnie zmianę rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę winien zastosować się do dokonanej przez Sąd wykładni przepisów prawa w kontekście funkcjonujących w obrocie prawnym przepisów prawa miejscowego. Mając zatem na względzie powyższe, Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.