I SA/Bk 403/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych przy sprzedaży nieruchomości jako lokal mieszkalny 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasta A. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 2 ust. 1 w części: "z zastrzeżeniem ust. 2" oraz § 2 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w A. z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych przy sprzedaży nieruchomości jako lokali mieszkalnych. W uzasadnieniu organ nadzorczy stwierdził, iż w § 2 ust. 2 przywołanej uchwały Rady Miejskiej w A. uregulowano kwestię dotyczącą nieudzielania określonej grupie najemców bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych. W ocenie organu nadzorczego takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z przywołanym w podstawie prawnej tej uchwały przepisem art. 68 ust. 1b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) – w dalszej części powoływanej w skrócie "u.g.n.", zgodnie z którym w uchwale rada określa warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Rada Miejska w A. w § 2 badanej uchwały określiła natomiast krąg podmiotów, którym nie przysługuje nabycie lokali mieszkalnych z zastosowaniem odpowiedniej bonifikaty, a tym samym ustaliła generalną zasadę sprzedaży mienia komunalnego z uwzględnieniem jego nabycia w 100% wartości nieruchomości. Zdaniem organu regulacja ta została dokonana z przekroczeniem kompetencji przyznanej organowi stanowiącemu gminy, a stwierdzone uchybienie należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Na poparcie swego stanowiska organ nadzoru powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 776/09, a także na zmianę przepisu art. 68 ust. 1b cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 7 stycznia 2010 r. Podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym ustawodawca jednoznacznie przewidział, iż w treści uchwały rady określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. W złożonej do Sądu skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...] Rada Miejska w A. wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz Gminy Miasta A. kosztów procesu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu postawiono zarzut naruszenia art. 68 ust. 1b u.g.n., przez przyjęcie, iż ustalenia § 2 ust. 1 w części: "z zastrzeżeniem ust. 2" oraz § 2 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2010r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych przy sprzedaży nieruchomości jako lokali mieszkalnych istotnie naruszają prawo oraz zostały dokonane z przekroczeniem kompetencji przyznanej organowi stanowiącemu gminy w tym zakresie. Uzasadniając skargę Rada podniosła, że użyte w treści art. 68 ust. 1b u.g.n. wyrażenie "w szczególności" wskazuje, iż przepis ten zawiera otwarty katalog uregulowań, jakie rada może umieścić w uchwale dotyczącej normowanej kwestii. Co za tym idzie nie może być mowy o przekroczeniu kompetencji w sytuacji, gdy kompetencje te nie są określone w sposób kompletny i wyczerpujący. W kontekście powyższego nietrafne i niezrozumiałe jest - zdaniem Rady - przywołanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiska WSA w Gliwicach, zawartego w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/GI 776/09. Wyrok ten dotyczy skargi organu nadzoru na uchwałę rady w sprawie określenia zasad bezprzetargowej sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych ich najemcom, w której to uchwale znalazły się zapisy dotyczące bonifikat, co z pewnością w obowiązującym wówczas stanie prawnym było nieprawidłowe. Ustalenia Sądu dotyczą oceny innej uchwały rady i innego niż aktualny stanu prawnego. Wyjęte z kontekstu sprawy nie mogą uzasadniać trafności stanowiska zajętego przez organ nadzoru wobec zapisów uchwały Rady Miejskiej w A., podjętej przy uwzględnieniu upoważnienia wynikającego z przepisu art. 68 ust. 1b u.g.n. w jego aktualnym brzmieniu. Zdaniem strony skarżącej, w ramach "warunków udzielania bonifikat", do określenia których upoważnia Radę wskazany przepis, mieści się także możliwość ustalenia kryteriów bonifikaty, w tym wskazania sytuacji, w których bonifikata nie będzie udzielona, zwłaszcza, gdy jej udzielenie jest fakultatywne i pozostawione przez ustawodawcę woli rady. Ustalenie w tym zakresie nie stanowi w żadnym razie, jak twierdzi organ nadzoru, "generalnej zasady sprzedaży mienia komunalnego z uwzględnieniem jego nabycia w 100 % wartości nieruchomości". Uchwałę określającą zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania Rada Miejska w A. podjęła w dniu [...] grudnia 2008 r. a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2009 r. Nr 47, poz. 449). Niezależnie od powyższego strona skarżąca podniosła, że organ nadzoru nie zakwestionował, jako niezgodnych z prawem, podobnych zapisów uchwały podjętej przez Radę Miasta B. P. w dniu [...] lutego 2010 r., co pokazuje, iż analiza uchwał dokonywana przez organ nadzoru i sposób ich oceny nie jest analogiczny w odniesieniu do wszystkich jednostek samorządu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić. Powstały w tej sprawie spór dotyczy tego, czy Rada Miasta A. miała kompetencje, aby przy ustalaniu warunków udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych, wyłączyć z możliwości skorzystania z owych bonifikat określone grupy osób. Obie strony tego sporu odwołują się do treści art. 68 ust. 1b u.g.n., przy czym każda z nich inaczej odczytuje zawartą w tym przepisie normę prawną. Zasadnym jest zatem przywołanie tego uregulowania in extenso. Otóż zgodnie z nim: "W zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych". Przepis ten został wprowadzony do u.s.g. na mocy art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) i obowiązuje od 7 stycznia 2010 r. Bez wątpienia wyraża on normę o charakterze kompetencyjnym, a zawarte w nim odesłanie do treści ust. 1 wskazuje, że całą postać owej normy wyznaczają łącznie przepisy art. 68 ust. 1 i ust. 1b u.s.g. Trzeba więc zwrócić uwagę, że w art. 68 ust. 1 u.s.g. ustawodawca upoważnił właściwy organ do udzielania bonifikat od wartości nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej (art. 67 ust. 3 u.s.d.g), między innymi w przypadku, gdy sprzedawaną nieruchomością jest lokal mieszkalny (pkt 7). Podkreślić przy tym należy, że udzielanie bonifikat przy tego rodzaju sprzedaży jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem organu, na co wyraźnie wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot: "organ może udzielić bonifikat od ceny". Mamy tu zatem do czynienia z uznaniem administracyjnym, tj. sytuacją, gdy sposób ukształtowania pozycji prawnej obywateli (ich praw lub obowiązków) pozostawiony został woli właściwego organu. Jednocześnie w art. 68 ust. 1b u.g.n., ustawodawca niejako uzupełniając powyższą normę kompetencyjną wskazał, że właściwy organ, w tym między innymi rada gminy, określa w drodze uchwały warunki udzielenia tych bonifikat. Zestawienie obu przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że rada gminy nie ma obowiązku udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej. Jeżeli jednak zdecyduje się na ich wprowadzenie, to podjęta w tym zakresie uchwała powinna określać warunki udzielenia w tym bonifikat. Ustawodawca nie ograniczył przy tym rady gminy, co do charakteru wprowadzanych warunków. Mogą to być zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Te ostatnie mogą być ukształtowane poprzez wskazanie określonej grupy podmiotów, którym owa bonifikata będzie przysługiwała, jak i poprzez wskazanie grupy podmiotów, którym nie będzie przysługiwała. Obowiązek określenia w uchwale warunków udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych ma na celu zapewnienie przejrzystości zasad, na jakich będą one udzielane. Nie oznacza natomiast obowiązku przyznania tych bonifikat każdemu zainteresowanemu. Innymi słowy, rada gminy określając warunki udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej ma kompetencję do określenia grupy podmiotów, którym nie będą one przysługiwały. Tak też postąpiła Rada Miasta A. w zakwestionowanej przez Wojewodę [...] uchwale z [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych przy sprzedaży nieruchomości jako lokal mieszkalny. Zdaniem Sądu, zawarte w treści § 2 ust. 2 tej uchwały wyłączenie wskazanych tam grup podmiotów z możliwości uzyskania bonifikaty przy zakupie gminnych lokali mieszkalnych, znajduje oparcie w normie kompetencyjnej, wynikającej z treści art. 68 ust. 1 i 1b u.g.n. Stwierdzając nieważność uchwały w tej części, organ nadzoru naruszył więc przywołane przepisy prawa. Zajęte w tej sprawie przez Wojewodę [...] nie może uzasadniać przywołany przez organ wyrok WSA w Gliwicach z 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/GI 776/09, który – jak słusznie zauważyła strona skarżąca – dotyczy innego rodzaju uchwały i innego stanu prawnego. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O niewykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy, a także na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1369 ze zm.).