II SA/Gl 776/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad bezprzetargowej sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 zdanie 2, § 4 pkt 2, 3 i 4, § 5 ust. 2, 3, 4 i 5, § 6 ust. 2 i 3. Uchwałą nr [...], podjętą w dniu [...] Rada Miasta R. określiła zasady bezprzetargowej sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych ich najemcom. Jako podstawę prawną aktu powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 2 i art. 40 ust. 2,3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z § 1 zd. 2 uchwały, stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 25 % wartości gruntu. W treści § 4 pkt 2 uchwały postanowiono, że koszty określenia wartości lokalu i gruntu, sporządzenia rzutu odpowiedniej kondygnacji budynku z zaznaczeniem lokalu i pomieszczenia przynależnego oraz koszty notarialne i sądowe obciążają najemcę. Na poczet tych kosztów, najemca zobowiązany jest wpłacić zaliczkę w kwocie 300 zł ( § 4 pkt 3 ). Wyznaczenie terminu i miejsca sporządzenia aktu notarialnego nastąpi na piśmie lub ustnie w terminie nie krótszym niż 14 dni, zaś niestawiennictwo najemcy bez usprawiedliwionej przyczyny może skutkować odmową zwrotu zaliczki ( § 4 pkt 4 ). Natomiast w treści § 5 ust. 2, 3,4 i 5 uchwały określono warunki i maksymalną wysokość ( do 90 % ceny lokalu ) bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu. Wreszcie, w treści § 6 ust. 2 i 3 uchwały, ustalono sposób rozłożenia ceny na raty i jej zabezpieczenia. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z dnia 21 stycznia 2009 r. nr 53, poz. 1183 i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Następnie powyższa uchwała została zmieniona kolejną uchwałą Rady Miasta R. ( Dz. Urzęd. Woj. [...] z 2009 r., nr 193, poz. 3494). Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie [...] w dniu [...], zaś w dniu [...] organ nadzorczy wniósł do sądu administracyjnego skargę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w : - § 1 zd. 2 – jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, - § 4 pkt 2,3 i 4 – jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, - § 5 ust. 2,3,4 i 5 – jako niezgodnej z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, - § 6 ust. 2 i 3 – jako niezgodnej z art. 70 ust. 2 i 3 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, gdy idzie o kwestionowany zapis § 1 zd. 2 uchwały, że wysokość stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego oraz udzielanych bonifikat, jak i sposób spełnienia tych świadczeń, należy ustalić w umowie. Taki bowiem tryb przewiduje art. 73 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, zdaniem Wojewody, brak podstaw prawnych do zawarcia w akcie prawa miejscowego szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie, zawieranej przez organ wykonawczy gminy, jak to uczyniono w § 4 pkt 2, 3 i 4 uchwały. Gdy zaś idzie o zapisy § 5 ust. 2, 4 i 5 uchwały, organ nadzoru zarzucił, że udzielenie bonifikaty ma charakter indywidualny i ustalenia w tej kwestii nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym uchwały, podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W tym względzie powołano się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 479/07. Wreszcie, kwestionowane zapisy § 6 ust. 2 i 3 uchwały, w ocenie Wojewody stanowią powtórzenie i modyfikacje regulacji ustawowej ( art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jak i naruszają kompetencje organu wykonawczego, wynikające z art. 25 w zw. z art. 13 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Gmina R. uznała jej zasadność, gdy idzie o zapisy § 1 zd. 2, § 4 pkt 2, 3 i 4, § 5 ust. 2, 4 i 5, § 6 ust. 2 i 3 uchwały, postulując o oddalenie skargi w pozostałym zakresie, tj. co do § 5 ust. 3 z braku uzasadnienia zarzutów w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała, w zakwestionowanej przez organ nadzoru części zapadła bowiem z naruszeniem prawa ( w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia ). Zarzuty zawarte w skardze należy zatem w pełni podzielić. Z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących m.in. zasad zbywania nieruchomości, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Uchwała podejmowana w tym trybie powinna przykładowo zawierać granice, w jakich musza się mieścić czynności dokonywane przez organ wykonawczy. Zatem rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami opracowuje w tym zakresie zbiór reguł postępowania organu wykonawczego, przy czym zasady te nie mogą wkraczać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie ( vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 191/08, LEX nr 483111). Postanowień szczegółowych, które winny być konkretyzowane w umowie sprzedaży, nie można zatem kwalifikować jako zasad postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Regulacja w tej materii zawarta jest przede wszystkim w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z mocy art. 11 i art. 25 tej ustawy, umowy w imieniu gminy zawiera organ wykonawczy, w tym także dokonuje czynności prawnych, dotyczących użytkowania wieczystego nieruchomości. Zatem do kompetencji tego organu należy określenie w umowie pierwszej opłaty z tego tytułu, przy zachowaniu granic zakreślonych w art. 72 tej ustawy. Takie warunki przeniesienia konkretnej nieruchomości zostają skonkretyzowane w umowie notarialnej i zawieranej przez organ wykonawczy w ramach ustawowych kompetencji (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07, Dz. Urz. Dolno 2008/183/2067 oraz z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 139/08, Dz. Urz. Dolno 2008/280/3057). Stąd też podzielić należy zarzuty skargi co do naruszenia uprawnień organu wykonawczego, gdy idzie o zapisy § 1 zd. 2, § 4 pkt 2,3 i 4 oraz § 6 ust. 2 i 3 uchwały Rady Miasta R. Brak bowiem podstaw prawnych do uregulowania aktu prawa miejscowego materii, podlegającej konkretyzacji w umowie zawieranej przez organ wykonawczy i to uregulowanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdy idzie o postanowienia § 1 zd. 2 oraz § 6 ust. 2 i 3 uchwały, czym naruszono art. 70 ust. 2 i 3, art. 72 ust. 2 i art. 73 ust. 5 ustawy. Odrębnych rozważań wymaga zakwestionowany zapis § 5 ust. 2,3,4 i 5 uchwały. Zawarta w uchwale regulacja dotyczy warunków i wysokości udzielania bonifikaty od ceny sprzedaży ( art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W kwestii dopuszczalności unormowania tej materii w drodze aktu generalnego zarysowały się w orzecznictwie dwa sprzeczne poglądy. O ile nie jest sporne, że samo udzielenie bonifikaty, jak i wyrażenie na to zgody, następuje w drodze aktu indywidualnego, to w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd o braku przeszkód prawnych do określenia w sposób generalny, kiedy bonifikata może być stosowana i w jakim zakresie ( vide: m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 16 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 1058/05, ZNSA 2007/3/104 i z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 928/08, niepubl.). Wyjaśnić też przyjdzie, że przywołany w skardze wyrok tut. Sądu z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 479/07 został uchylony w zakresie dotyczącym bonifikaty na mocy wyroku NSA z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 165/08 i po ponownym rozpoznaniu sprawy w powołanym wyżej wyroku z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 928/08, wyrażono odmienny pogląd o dopuszczalności regulowania zasad udzielania bonifikaty od ceny w drodze aktu prawa miejscowego. Jednakże w wyroku tut. Sądu z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 956/08 (LEX nr 509684), przyjęto że udzielenie bonifikaty zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje organowi wykonawczemu. Na udzielenie obniżki od ceny rada gminy może udzielić zgody, kontrolując tym samym zasadność jej udzielenia i wysokość. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 1747/06 (LEX nr 32097), opowiedział się za poglądem, iż regulacja zawarta w art. 68 ust. 1 tej ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały ), ma charakter kompletny, w której nie przewidziano wydawania aktów o charakterze generalnym, stanowiącym akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 599/05, (OWSS 2008/1/11) uznał, że przepis art. 68 ust. 1 ugn, nie daje podstaw do uszczegóławiania zapisów ustawy, tym samym do uzależniania w uchwale zasad udzielania bonifikaty od spełnienia określonych warunków, innych niż wskazanych w ustawie. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychylił się do poglądu o braku podstaw prawnych do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego trybu, zasad i granic udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży. Zdaniem sądu, regulacja zawarta w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchwały – miała charakter całościowy, zakładając udzielanie bonifikat wyłącznie w trybie indywidualnym. Rada gminy nie może wkraczać bez upoważnienia ustawowego w kompetencje organu wykonawczego, któremu ustawodawca przyznał jednoznacznie działanie na zasadzie uznania, komu i w jakiej wysokości przyznać bonifikatę w przypadkach wskazanych w ustawie w sposób przedmiotowy. Uprawnienie organu stanowiącego gminy ograniczało się jedynie do indywidualnego wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy. Rada nie mogła więc niejako z góry wykluczyć możliwości udzielenia bonifikaty w drodze aktu prawa miejscowego. Gdyby inaczej rozumować, to bez wydania aktu prawa miejscowego organ wykonawczy nie byłby w ogóle władny do udzielenia bonifikaty w przypadkach wskazanych w ustawie. Zatem warunki udzielenia i wysokość bonifikaty nie stanowią zasad zbywania nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Nie mogły też być traktowane jako zasady zarządu mienia gminy ( art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy ), bo w tym względzie zakres kompetencji rady wynika z przywołanego wyżej art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy. Dla poparcia tej argumentacji należy odwołać się też do nowelizacji art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. ( Dz. U. Nr 206, poz. 1590 ze zm.), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r. W aktualnym stanie prawnym, ustawodawca jednoznacznie przewidział, iż w treści uchwały rady określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych ( art. 68 ust. 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Jednakże ocena legalności zaskarżonej uchwały winna nastąpić na podstawie stanu prawnego z daty jej podjęcia, a w ówczesnej regulacji brak było podstawy prawnej do regulowania kwestii bonifikat aktem prawa miejscowego. Z tych też względów sąd administracyjny uznał zasadność skargi, gdy idzie o zapisy § 5 ust. 2,3,4 i 5 uchwały. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, w której wskazano na brak uzasadnienia zrzutów skargi, gdy idzie o regulację zawartą w ust. 3 tego przepisu, stwierdzić przyjdzie, iż dotyczy ona zasad udzielania bonifikat przez organ wykonawczy gminy, podobnie jak i § 5 ust. 2,4 i 5 uchwały. Aczkolwiek organ nadzoru w uzasadnieniu skargi przez przeoczenie dodatkowo nie wymienił § 5 ust. 3 uchwały, to jednak ta sama argumentacja dotyczy tego przepisu, a więc braku podstaw prawnych do uszczegółowiania regulacji ustawowej z art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( wg stanu prawnego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały). Skoro uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, nie ma też znaczenia fakt jej późniejszej zmiany, skoro była stosowana uprzednio. Mając na uwadze wyżej opisane naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie. Z uwagi na fakt, że uchwała weszła w życie stanowiąc akt prawa miejscowego, w wyroku nie zawarto orzeczenia o niewykonalności uchwały ( art. 152 w zw. z art. 61 § 3 cyt. ustawy). su.