II SA/Gl 479/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasad sprzedaży samodzielnych, gminnych lokali mieszkalnych na rzecz najemców oraz bonifikaty z tego tytułu stwierdza nieważność § 4, 5, 6, 7, 8 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta M. podjęła w dniu (...) roku uchwałę nr (...) w sprawie określenia zasad sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy M. na rzecz ich najemców oraz wyrażenia przez Radę Miasta zgody na stosowanie przez Prezydenta Miasta bonifikaty przy sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy M. na rzecz ich najemców. Uchwała ta została zmieniona kolejno uchwałami: nr (...) z dnia (...) roku, nr (...) z dnia (...) roku, nr (...) z dnia (...) roku. Na powyższą uchwałę – w brzmieniu nadanym uchwałą pierwotną – Wojewoda S. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm.) złożył skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 1, § 5 pkt 4, § 6 pkt 1, 2, 3, 4 i 6, § 6 pkt 6, § 7 i § 8 tejże uchwały. Wojewoda zarzucił, że regulacje zawarte w § 5 pkt 1, § 5 pkt 4, § 7, § 8 zaskarżonej uchwały zawierają niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku, a mianowicie odpowiednio art. 67 ust. 1 i następnie art. 68 ust. 2, 109 ust. 1 oraz art.21 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z zm.). Natomiast ustalenia § 6 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 uchwały dotyczące bonifikaty oraz rozliczenia kaucji są niezgodne z art. 68 ust. 1 i 2, 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 2 i 7 Konstytucji. Rada Miasta M. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz Rady kosztów postępowania sądowego. Przede wszystkim wywiedziono z treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, iż wobec upływu rocznego terminu od podjęcia uchwały, będącej prawem miejscowym, nie istnieje możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zauważono niewłaściwe oznaczenie przez Wojewodę strony przeciwnej, którą według Rady powinna być wyłącznie gmina. Podkreślono fakt, że zaskarżona uchwała z dnia (...) roku została zmieniona kolejnymi uchwałami, a skierowanie skargi w stosunku do jej pierwotnego tekstu odbiega od powszechnie przyjętych standardów techniki prawodawczej. Nadto zdaniem Rady zakwestionowane ustalenia uchwały nie są ani sprzeczne, ani modyfikujące ustawę o gospodarce nieruchomościami. Nie można też mówić, że regulacjami dotyczącymi rozliczenia kaucji (§ 6 pkt 3 i 4) naruszono art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) skoro zakres normatywny tego ostatniego przepisu jest całkowicie inny niż przepisów art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Identyczna sytuacja dotyczy żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 uchwały i § 8, która nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowi art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm.). Kryterium kontroli uchwały rady stanowi jej zgodność z prawem. W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że naruszenie prawa przy uchwalaniu norm prawa miejscowego, a taki charakter Rada nadała zaskarżonej uchwale, stanowią tak przypadki ustanawiania przepisów sprzecznych czy modyfikujących regulację ustawową o charakterze ius cogens, jak i przypadki powtarzania norm ustawowych. Sytuacja taka prowadzi bowiem do dualizmu prawnego, co narusza zasadę spójności i hierachiczności systemu prawa, te same regulacje nie mogą bowiem znajdować się w aktach prawnych o różnym charakterze i mocy wiążącej. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą podejmować akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do aktów takich należy zaliczyć uchwałę podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Już w tym miejscu należy wskazać, że w przedmiotowym zakresie uchwały podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie mieszczą się ustalenia dotyczące bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także dotyczące rozliczenia kaucji mieszkaniowej. O obu tych kwestiach będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z zm.). Oznacza to, że Rada Miasta M. ustalając zasady sprzedaży lokali powinna mieć na uwadze jakie kwestie w powyższej materii zostały uregulowane przepisami powszechnie obowiązującymi, w szczególności przepisami powołanej ustawy. Tymczasem w kontrolowanej uchwale w § 5 pkt 1 dotyczącym ceny lokalu mieszkalnego dokonano modyfikacji art. 67 ust. 1 i następnych ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, które zawierają wyczerpujące zasady ustalania cen nieruchomości. Z kolei w § 5 pkt 4 uregulowano skutki rezygnacji z wykupu przez najemcę, który złożył wniosek o wykup lokalu mieszkalnego w okresie obowiązywania niniejszej uchwały. Ustalenie to stanowi modyfikację przepisów powszechnie obowiązujących, a mianowicie art. 21 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z zm.). W § 7 uregulowano zasady zwrotu udzielonej bonifikaty w przypadku zbycia nieruchomości lub wykorzystania na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 68 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Identycznego naruszenia prawa Rada dopuściła się ustaleniami § 8 dotyczącego prawa pierwokupu, które to prawo zostało uregulowane w Rozdziale 3 ustawy, w szczególności przez określenie w art. 109 ust. 1 zamkniętego katalogu przypadków sprzedaży nieruchomości w których gminie przysługuje prawo pierwokupu. § 4 uchwały określa warunki jakie musi spełniać najemca ubiegający się o sprzedaż lokalu mieszkalnego w sytuacji uregulowania tej kwestii w art. 34 ustawy. Uchwała będąca przedmiotem skargi w § 6 pkt 1, pkt 2 pkt 6 oraz w części § 4 zawiera ustalenia dotyczące bonifikaty udzielanej przy sprzedaży lokali mieszkalnych. W § 6 pkt 1 Rada wyraziła zgodę na udzielenie przez Prezydenta Miasta bonifikaty w wysokości 95 % ceny lokalu mieszkalnego od ceny określonej w sposób podany w § 5 pkt 1 uchwały. Udzielenie bonifikaty reguluje art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że udzielić bonifikaty może jedynie organ uprawniony, jakim w Gminie M. jest Prezydent, za zgodą Rady. Organ uprawniony do wyrażenia zgody działa więc na wniosek organu właściwego do udzielenia bonifikaty co wyklucza podjęcie w tym zakresie aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie przez organ wykonawczy bonifikaty w konkretnej, ściśle określonej wysokości. Ustalenia zawarte w omawianym § 6 ust. 1 i następnych dotyczących bonifikaty stanowią niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie kompetencji organu wykonawczego. Takie rozwiązanie, jak słusznie wskazano w skardze, nie realizuje zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji. Zasada ta bowiem nie wyczerpuje się w pojęciu kryterium równości, lecz polega na różnicowaniu kryteriów podziału w odniesieniu do odmiennych sytuacji. Objęcie ustaleń dotyczących bonifikaty zaskarżoną uchwałą oznacza, że nadano im charakter prawa miejscowego. Tymczasem z treści art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika uprawnienie do wyrażenie przez radę zgody na bonifikatę dla określonego, indywidualnego nabywcy. Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Oznacza to, że bonifikata nie może być udzielona w akcie o charakterze generalnym, będącym aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA – sygn. akt I OSK 1747/06). W § 6 pkt 3 i pkt 4 Rada zawarła zapisy dotyczące kaucji mieszkaniowej ustalając, że jest ona zawarta w udzielonej bonifikacie i nie podlega zwrotowi do wysokości tej bonifikaty oraz że sprzedaż z bonifikatą uzależniona jest od zrzeczenia się na piśmie roszczenia o zwrot kaucji. Zapisy te pozostają w sprzeczności z art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), a także art. 7 Konstytucji. Zasady zwrotu kaucji mieszkaniowej regulują bowiem wyżej powołane przepisy. To właśnie w ustawie o ochronie praw lokatorów w całości uregulowano sposób rozliczenia kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego. Natomiast żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie uprawnia rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określenia zasad rozliczania z tego tytułu (por. wyroki WSA Gliwice – II SA/Gl 1058/05 i II SA/Gl 847/06). Zapis § 5 pkt 2 – "koszty wyceny ponosi najemca" (lokalu mieszkalnego) również nie znajduje podstawy prawnej dla regulowania tego obowiązku w drodze przepisów prawa miejscowego. Do wydania takiego przepisu organ władzy publicznej musi posiadać kompetencję, zaś żaden przepis prawa nie uprawnia do normowania na poziomie przepisów prawa miejscowego spraw związanych z przygotowaniem i zawarciem umowy cywilnoprawnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi nie uwzględnionych w powyższych rozważaniach należy stwierdzić, że zaskarżonej uchwale Rada nadała status prawa miejscowego, które na skutek ogłoszenia w Dz. Urzęd. Woj. S. z 2004 r. nr 81, poz. 2369 uzyskało przymiot obowiązywania na obszarze działania tejże Rady. W związku z tym, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upływ jednego roku od dnia podjęcia kontrolowanej uchwały nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Istotnie przedmiotowa uchwała została zmieniona uchwałą nr (...) z dnia (...) roku, ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. S. nr 115 z 2004 r., poz. 3311, która weszła w życie w dniu (...) roku (zaskarżona przez Wojewodę – sygn. akt II SA/Gl 480/07). Jednakże zaskarżona uchwała obowiązywała i wywierała skutki prawne w okresie od (...) roku do (...) roku, co obligowało Sąd do rozpoznania merytorycznie skargi na tę uchwałę. Mając na uwadze podaną wyżej argumentację na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej uchwały w części objętej stwierdzeniem nieważności nie orzeczono, zgodnie z art. 61 § 2 pkt 3 powołanej ustawy.