II SA/Gl 480/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży samodzielnych, gminnych lokali mieszkalnych na rzecz najemców oraz bonifikaty z tego tytułu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta M. uchwałą z dnia (...) roku nr (...) dokonała zmiany uchwały z dnia (...) r. nr (...) (skarga na powyższą uchwałę zapisana pod sygnaturą II SA/Gl 479/07) dotyczącej określenia zasad sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy M. na rzecz ich najemców oraz wyrażenia zgody na stosowanie przez Prezydenta Miasta bonifikaty przy sprzedaży tych lokali. Uchwała z dnia (...) roku została następnie zmieniona uchwała nr (...) z dnia (...) roku. Wojewoda S. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 15 § 1 z zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia (...) roku, jako w całości niezgodnej z art. 68 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 z zm.) oraz z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r. nr 31, poz. 266 z zm.). W uzasadnieniu żądania Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała, podobnie jak uchwała nr (...) z dnia (...) roku, jest aktem prawa miejscowego. Zmiany wprowadzone do tej ostatniej uchwały (z dnia (...) roku) uchwałą zaskarżoną polegały na nadaniu nowego brzmienia § 6 i § 7 uchwały zmienianej, które dotyczyły zasad udzielania przez Prezydenta Miasta bonifikaty przy sprzedaży lokali. W § 6 pkt 1 Rada wyraziła zgodę na udzielenie bonifikat w wysokości 95 % ceny lokalu mieszkalnego co jest niezgodne z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który uprawnia radę jedynie do wyrażenia zgody na udzielenie przez właściwy organ (tu Prezydenta) bonifikaty. Także § 6 pkt 5 dotyczący nieprzekraczalnej daty złożenia wniosków, do których powyższa bonifikata będzie miała zastosowanie przekracza ustawowe upoważnienie dla rady z art. 68 ust. 1 ustawy. Z kolei w § 6 pkt 2 i pkt 3 uregulowano kwestie związane z kaucją przez zaliczenie jej na poczet bonifikaty i uzależnienia przyznania bonifikaty od zrzeczenia się na piśmie roszczenia o zwrot kaucji. W § 7 uregulowano zasady zwrotu udzielonej bonifikaty mimo, że zostały one już określone w przepisie rangi ustawowej, a mianowicie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Rady upłynął roczny termin przewidziany art. 94 ustawy o samorządzie gminnym dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bowiem stanowi ona akt prawa miejscowego. Niezależnie od tej okoliczności zapisy § 6 nie naruszają ani art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani art. 36 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...). Generalna zgoda Rady na udzielanie bonifikaty w wysokości 95 % ceny lokalu mieszkalnego nie ogranicza Prezydenta, a oznacza jedynie, iż udzielenie bonifikaty w innej wysokości będzie Prezydenta zobowiązywało do uzyskania dodatkowej zgody. Zapisy § 6 pkt 2 i 3 nie dotyczą sposobu rozliczenia kaucji, ale warunków sprzedaży lokalu z zastosowaniem bonifikaty. Kupującemu pozostawiono wybór :zakupu nieruchomości z bonifikatą i zrzeczeniem się roszczenia o zwrot kaucji lub zakupu bez bonifikaty i wówczas kaucja podlega zwrotowi na zasadach określonych w art. 36 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. Zakwestionowany § 7 nie wykracza poza normę prawną przepisu art. 68 ust. 2 i 2a pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w szczególności nie ustanawia na rzecz organów gminy nowych kompetencji lub uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem podniesione w niej zarzuty i ich argumentacja uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, której Rada Miasta M. nadała charakter prawa miejscowego, a która moc obowiązującą uzyskała w dniu (...) roku (została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. (...) nr 115, poz. 3311 z 2004 r.). Przede wszystkim należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, iż naruszeniem prawa przy uchwalaniu norm prawa miejscowego są przypadki ustanawiania przepisów sprzecznych czy modyfikujących regulację ustawową o charakterze ius cogens, jak i przypadki powtarzania norm ustawowych. Materie uregulowane w ustawie nie podlegają bowiem regulacji w uchwałach jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe przesądza o niezgodności z prawem § 7 zaskarżonej uchwały dotyczącego zwrotu udzielonej bonifikaty bowiem zagadnienie to jest wyczerpująco uregulowane w art. 68 ust. 2 i 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 6 pkt 1 i pkt 5 Rada Miasta M. wyraziła zgodę na udzielenie przez Prezydenta Miasta bonifikaty w wysokości 95 % i określiła, że bonifikata ta dotyczy osób uprawnionych, które złożą wnioski do dnia (...) roku. W ocenie składu orzekającego tego typu zapisy uchwały stanowią niedopuszczalne przekroczenie zakresu upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem udzielić bonifikaty może jedynie organ uprawniony, jakim w Gminie M. jest Prezydent za zgodą rady. Organ uprawniony do wyrażenia zgody – działa więc na wniosek organu właściwego do udzielenia bonifikaty, co wyklucza podjęcie w tym zakresie aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie przez organ wykonawczy bonifikaty w konkretnej, ściśle określonej wysokości. Ustalenia zawarte w § 6 pkt 1 i 5 zaskarżonej uchwały stanowią niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i równocześnie naruszają kompetencje organu wykonawczego. Objęcie ustaleń dotyczących bonifikaty kontrolowaną uchwałą oznacza, iż w ocenie Rady ustalenia te stanowią prawo miejscowe. Tymczasem z treści art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika uprawnienie do wyrażenia przez radę zgody na bonifikatę dla określonego nabywcy i to na wniosek organu uprawnionego do udzielenia tej bonifikaty. Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Oznacza to, że bonifikata nie może być udzielona w akcie o charakterze generalnym, będącym aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA – sygn. I OSK 1747/06). W § 6 pkt 2 i pkt 3 rada zawarła zapisy dotyczące kaucji mieszkaniowej ustalając, iż wchodzi ona w skład udzielonej bonifikaty i nie podlega zwrotowi, a sprzedaż z bonifikatą jest uzależniona od zrzeszenia się na piśmie roszczenia o zwrot kaucji. Zapisy te pozostają w sprzeczności z art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z zm.). To właśnie w tych przepisach w całości uregulowano sposób rozliczania kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego. Brak natomiast przepisu prawa powszechnie obowiązującego uprawniającego radę gminy do regulowania w drodze uchwały zagadnień związanych ze zwrotem kaucji mieszkaniowej, w tym określania zasad rozliczenia z tego tytułu (por. wyroki WSA w Gliwicach – II SA/Gl 1058/05 i II SA/Gl 847/06). Ustosunkowując się do zarzutów skargi nie uwzględnionych w powyższych rozważaniach należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała zgodnie z jej podstawą prawną stanowi akt prawa miejscowego, obowiązującego, a to wobec dokonania ogłoszenia uchwały w Dz. Urz. Woj. (...). W związku z tym zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upływ jednego roku od dnia jej podjęcia nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności uchwały. Mając na uwadze podaną wyżej argumentację na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono z uwagi na treść art. 61 § 2 pkt 3 powołanej ustawy. SW