I SA/Bk 410/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła przed dniem doręczenia decyzji oddala skargę. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: B. D. złożył w dniu [...] marca 2015 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności dodatkowej na 2015 r. W dniu [...] kwietnia 2015 r. B. D. zmarł. W dniu [...] stycznia 2016 r. Z. D., działając jako pełnomocnik K. D. (dalej: "Skarżąca"), złożył do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek o przywrócenie terminu do poinformowania tego organu o zgonie B. D. i o przyznanie płatności na rok 2015 K. D., będącej jednym z wnioskodawców i spadkobiercą B. D. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2015, wskazując, że wniosek został złożony po upływie przewidzianego prawem terminu. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postanowieniem z dnia [...] marca 2016r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ przytoczył przepis art. 27 ust. 1, 2 i 10 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1551 ze zm.), wskazując, że spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku, a termin 7-miesięczny nie podlega przywróceniu. Następnie organ wyjaśnił, że postępowanie o przyznanie płatności prowadzone jest z wniosku zmarłego rolnika, zaś jego spadkobierca, składając w terminie wniosek o wstąpieniu do toczącego się postępowania, wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego wynikające ze złożonego wniosku o przyznanie płatności i zaczyna działać jak strona tego postępowania. Do wniosku spadkobierca dołącza wymienioną w ustawie dokumentację niezbędną do wydania decyzji, w szczególności postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku oraz oświadczenia pozostałych spadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie tego właśnie spadkobiercy do postępowania o przyznanie płatności. Organ uznał, że brak jest, by na podstawie powyższego uregulowania przyjąć, że mogą być przedmiotem dziedziczenia płatności bezpośrednie, które jeszcze nie zostały przyznane w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek, o którym mowa w przepisie jest przede wszystkim wnioskiem spadkobiercy o przyznanie płatności w takim zakresie, w jakim ubiegał się o nie zmarły rolnik, zaś wstąpienie do postępowania jest realizacją tej woli otrzymania płatności. Działanie spadkobiercy zmarłego rolnika nie stanowi więc tylko czynności procesowej polegającej na wstąpieniu do toczącego się postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim jest czynnością prawa materialnego polegającą na złożeniu wniosku o przyznanie płatności w danym roku. Termin do dokonania tej czynności jest terminem prawa materialnego. Następnie organ stwierdził, że Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do poinformowania ARiMR w B. o zgodnie B. D. oraz o przyznanie i wypłatę płatności za rok 2015 w dniu [...] stycznia 2016 r., podczas gdy siedmiomiesięczny termin do dokonania tej czynności liczony od dnia otwarcia spadku tj. od dnia [...] kwietnia 2015 r., upłynął w dniu [...] listopada 2015 r. Dlatego wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu. Powyższe uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Pani K. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia. Zdaniem Skarżącej, skarżone postanowienie jest niezgodne z prawem i z zasadami współżycia społecznego. Wskazała na trudną sytuację zdrowotną i fakt bycia osobą niepełnosprawną, wymagającą pomocy osób trzecich. Z tej racji Skarżąca ma utrudniony dostęp do informacji, a to spowodowało niedopełnienie obowiązku poinformowania Agencji o śmierci małżonka. Skarżąca pozostawała też w przekonaniu, że złożony wcześniej wniosek jest aktualny nawet po śmierci jednego z małżonków. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi. Zgodnie z przepisem art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz. 1551 ze zm.), w przypadku śmierci, która nastąpiła od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, płatności te przysługują spadkobiercy, który po spełnieniu warunków określonych w ustawie wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W przedmiotowej sprawie Organy ARiMR prawidłowo stwierdziły, że w sprawie występuje przesłanka wskazana w art. 61a Kpa, bowiem przedmiotowy wniosek został złożony po terminie ustanowionym przez ustawodawcę w art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego W art. 27 ust. 10 tej ustawy wskazano, że powyższy termin jest nieprzywracany. Wniosek, o którym mowa w powołanym przepisie jest przede wszystkim wnioskiem spadkobiercy o przyznanie płatności w takim zakresie, w jakim ubiegał się o nie zmarły rolnik, zaś wstąpienie do postępowania jest realizacją tej woli otrzymania płatności. Działanie spadkobiercy zmarłego rolnika nie stanowi więc tylko czynności procesowej polegającej na wstąpieniu do toczącego się postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim jest czynnością prawa materialnego polegającą na złożeniu wniosku o przyznanie płatności w danym roku. Termin do dokonania tej czynności jest więc terminem prawa materialnego. Z materialnego charakteru terminu ustawy wynika, że dokonanie czynności po jego upływie, jest bezskuteczne. W tym stanie rzeczy, niezależnie od przyczyn uchybienia terminowi, czynność dokonana po terminie jest bezskuteczna. Upływ terminu prawa materialnego uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku i wstąpienie do postępowania i uzyskanie płatności bezpośrednich. Wstąpienie spadkobiercy zmarłego rolnika do postępowania wszczętego na skutek wniosku spadkodawcy nie jest czynnością procesową z art. 30 § 4 Kpa bowiem, uzyskanie płatności nie jest dziedziczna. Działanie spadkobiercy stanowi jednocześnie czynność wyrażenie woli uzyskania płatności w danym roku przez złożenie wniosku i czynności procesową wstąpienia do postępowania administracyjnego, celem jego kontynuacji. Zgodnie z art. 61 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże zgodnie z art. 61a Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy rnaterialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z treści art. 61a § 1 Kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, po zbadaniu kontekstu sprawy. Przepis art. 61 a § 1 kp.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, posługuje się klauzulą generalną innych uzasadnionych przyczyn, do których należy np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego -wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt. III UK16/15 (LEX nr 1814918). Ze względu na powyższe, biorąc pod uwagę nieprzywracalność terminu prawa materialnego w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił, jak w sentencji.