I SA/Bk 429/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy C. na czynność Zarządu Województwa P. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji "Przebudowa istniejącej stacji wodociągowej wraz z budową zbiornika magazynowego wody uzdatnionej, ujęć wód podziemnych oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w R. gm. C." oddala skargę W dniu [...] września 2020 r. Gmina C. (dalej: "Gmina" lub "strona") złożyła do Zarządu Województwa P. wniosek o przyznanie pomocy na przedsięwzięcie pn. "Przebudowa istniejącej stacji wodociągowej wraz z budową zbiornika magazynowego wody uzdatnionej, ujęć wód podziemnych oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w R. gm. C.". W wyniku dokonanej weryfikacji organ stwierdził, że wniosek zawiera braki i wymaga złożenia wyjaśnień. W związku z tym, pismem z [...] listopada 2020 r. wezwał stronę do poprawy i uzupełnienia wniosku, m. in. w zakresie przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na cały zakres rzeczowy robót ujęty we wniosku o przyznanie pomocy, w tym projektu studni nr 1A i 2A oraz projektu robót geologicznych wraz z decyzją zatwierdzającą. Pismem z [...] listopada 2020r. strona uzupełniła częściowo wniosek, składając stosowne dokumenty, natomiast w zakresie objętym wezwaniem z pkt 11 i 16 pisma organu oświadczyła, że ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę przedłoży z pierwszym wnioskiem o płatność. W zakresie pkt 16 pisma organu Gmina wyjaśniła, że zapis w projekcie budowlanym dotyczący nowych studni głębinowych "wg odrębnego opracowania" odnosi się do projektu robót geologicznych dla nowych otworów studziennych, załączona do wniosku decyzja dotyczy istniejących studni głębinowych, a prawomocną decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym na nowe studnie Gmina przedłoży z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wraz z pierwszym wnioskiem o płatność. Pismem z [...] grudnia 2020 r. organ ponownie wezwał stronę do dostarczenia m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych oraz pozwolenia wodnoprawnego dla nowo budowanych studni 1A i 2A. W odpowiedzi strona pismem z [...] grudnia 2020 r. zwróciła się o przedłużenie terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów do [...] marca 2021 r., powołując się na utrudnienia w uzyskiwaniu decyzji z uwagi na panującą epidemię COVID -19. Pismem z [...] grudnia 2020 r. organ poinformował Gminę o treści art. 67b ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z działem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Gmina, odpowiadając na pismo organu, przedłożyła poprawiony wniosek o przyznanie pomocy, uwzględniając uchybienia wskazane w piśmie organu z 10 grudnia 2020 r. Pismem z [...] marca 2021 r. znak: [...] organ administracji odmówił przyznania Gminie pomocy, wskazując, że była ona dwukrotnie wzywana do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie wymaganego pozwolenia wodnoprawnego dla nowo budowanych studni 1A i 2A, jednak go nie przedłożyła. Organ uznał, że operacja, z uwagi na brak rzeczonego pozwolenia wodnoprawnego, nie spełnia warunków przyznania pomocy określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno – ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 526, dalej: "Rozporządzenie"). Odnosząc się do zarzutu Gminy kwestionującej niezbędność przedłożenia na etapie oceny wniosku pozwolenia wodnoprawnego na budowę studni 1A i 2A, organ wskazał na treść § 9 ust. 1 i 2 a także § 14 ust. 3, 4 i 5 Rozporządzenia i podkreślił, że podstawą do przyznania pomocy jest w szczególności dołączenie do wniosku dokumentów potwierdzających spełnienie warunków przyznania pomocy, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy (pkt IV wniosku INFORMACJA O ZAŁĄCZNIKACH, pozycja 17: Decyzje, pozwolenia lub opinie organów administracji publicznej, inne dokumenty potwierdzające spełnienie kryteriów przyznania pomocy, w tym kryterium regionalnego - kopie). Organ uznał, że posiadanie pozwolenia wodnoprawnego jest niezbędne do zrealizowania inwestycji w sposób zgodny z prawem, a tym samym do osiągnięcia celu operacji. Do uzupełnienia tego braku organ wzywał Gminę, a Gmina powinna być świadoma istniejącego obowiązku, gdyż wynika on z instrukcji wypełniania wniosku. Ponadto organ zauważył, że Gmina nie kwestionowała istnienia obowiązku uzupełnienia wniosku o to pozwolenie. Zdaniem organu, każdy wnioskodawca, planując wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy, powinien uwzględnić czas niezbędny do uzyskania wymaganych zezwoleń. Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. §14 ust. 5 w zw. z §9 ust. 2 Rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosku, podczas gdy spełniał on wszystkie wymogi formalne, a co doprowadziło do odmowy przyznania pomocy. Gmina wniosła ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej z dnia [...] marca 2021 r. sporządzoną przez inż. Tadeusza Wyszkowskiego, na okoliczność prawidłowej kolejności postępowania przy realizacji przedmiotowej inwestycji, niemożności oraz zbędności dla rozpatrywania przyznania pomocy przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego na obecnym etapie postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej czynności i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest czynność Zarządu Województwa P. polegająca na odmowie przyznania skarżącej Gminie pomocy finansowej na zrealizowanie operacji typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej w ramach działań i poddziałań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Zaskarżona czynność polegająca na odmowie przyznania skarżącej Gminie pomocy finansowej na zrealizowanie projektu "Przebudowa istniejącej stacji wodociągowej wraz z budową zbiornika magazynowego wody uzdatnionej, ujęć wód podziemnych oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w R. gm. C." jest kontrolowana przez sąd pod kątem jej zgodności z przepisami zawartymi w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 217, dalej: "ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich") oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Stanowiąca przedmiot sądowej kontroli czynność odmowy przyznania pomocy została dokonana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Zgodnie z art. 35 ust. 2 tej ustawy, w przypadku odmowy przyznania pomocy, podmiotowi ubiegającemu się o nią przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pierwszym etapie kontrola prawidłowości złożenia wniosku o przyznanie pomocy ma charakter formalny, gdzie czynności sprawdzające organu ograniczają się wyłącznie do zweryfikowania tego, czy wniosek zawiera wszystkie wymagane w danym postępowaniu dane i dokumenty. Ustawodawca obowiązek wskazania szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy lub wnioski o płatność przekazał, na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, Ministrowi właściwemu do spraw rozwoju. Korzystając z przyznanego uprawnienia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał Rozporządzenia z dnia 14 lipca 2016 r., w którym określił szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy. W § 9 tego Rozporządzenia wskazano, jakie niezbędne dane ma zawierać wniosek o przyznanie pomocy, w tym wymieniając w pkt 8: "informacje o dołączonych do wniosku dokumentach potwierdzających spełnienie warunków przyznania pomocy". W § 9 ust. 2 Rozporządzenia wskazano zaś, że do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy albo ich kopie, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy. Zatem już na wstępnym etapie kontroli konieczne jest ustalenie, które dokumenty mają charakter "niezbędny" z punktu widzenia przyznania pomocy i te dokumenty powinny znaleźć się w wykazie zawartym w formularzu o przyznanie pomocy. Podkreślić należy, że w sprawie Gmina nie kwestionuje tego, że pozwolenie wodnoprawne jest dokumentem niezbędnym do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy. Fakt ten nie budzi również wątpliwości sądu, gdyż jak słusznie zauważa organ, nowo wybudowane studnie 1A i 2A stanowią, z mocy art. 16 pkt 65d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, urządzenia wodne (jako obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych), na wykonywanie których jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 389 pkt 6 ustawy Prawo wodne). Pozwolenie to powinno być zatem wymienione w wykazie zawartym we wniosku o przyznanie pomocy i przedstawione organowi. W formularzu wniosku o przyznanie pomocy wskazano, że w celu poprawnego wypełnienia wniosku, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy powinien zapoznać się z instrukcją jego wypełniania. W zaleceniach ogólnych tej instrukcji wskazano, że do wniosku należy dołączyć dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy albo ich kopie [...} z uwzględnieniem wskazań zawartych w instrukcji. W instrukcji tej, jak słusznie zauważa organ, w części VI Informacja o załącznikach w pkt 17, zawarto zapis "dokumentem, który należy złożyć, pomimo niewymienienia enumeratywnie jako załącznik do wniosku jest m.in. pozwolenie wodnoprawne – jeżeli z przepisów prawa wynika obowiązek ich uzyskania". Skoro pozwolenie wodnoprawne - co nie budzi wątpliwości – jest dokumentem niezbędnym do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy, to Gmina była zobowiązana do jego dołączenia do wniosku. Warto zauważyć, że skarżąca Gmina dostrzegając potrzebę dołączenia takiego pozwolenia dla urządzeń wodnych typu studnie, we wniosku, w części VI Informacja o załącznikach w pkt 17 wymienia m.in. ostateczną decyzję pozwolenia wodnoprawnego (jak wynika z wyjaśnienia Gminy – dotyczącą jednak studni już istniejących). Zatem analiza znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji, jak też załączonej do akt sprawy sądowej opinii technicznej z [...] marca 2021 r.- z której sąd, uwzględniając wniosek Gminy, przeprowadził w sprawie dowód uzupełniający - prowadzi do wniosku, że powodem braku dołączenia przez Gminę pozwolenia wodnoprawnego do wniosku o przyznanie pomocy, nie jest niezbędność tego dokumentu, ale trudności Gminy z jego pozyskaniem. Jak wskazano w opinii technicznej, uzyskanie pozwolenia jest uwarunkowane posiadaniem przez inwestora informacji i parametrów techniczno – eksploatacyjnych, które będą znane dopiero po wykonaniu otworów. Te dane są niezbędne do wykonania operatu wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i pobór wody, który będzie załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji pozwolenia wodnoprawnego. W skardze Gmina wskazuje, że nie może rozpocząć inwestycji zanim uzyska pewność, że inwestycja ta uzyska dofinansowanie. Sąd orzekający w tej sprawie podziela jednak stanowisko organu, że to obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie, że jego wniosek spełnia warunki przyznania pomocy. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 listopada 2017 r., sygn.. akt III SA/Wr 603/17, zgodnie z którym każdy wnioskodawca - planując wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy - powinien uwzględnić czas niezbędny do uzyskania wymaganych dokumentów. Sąd ten słusznie zwrócił uwagę na szczególny charakter postępowania prowadzonego w trybie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i wydanego na jej podstawie Rozporządzenia oraz podkreślił, że ustawodawca przyjął tu zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonych faktów będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego – jak wskazał WSA we Wrocławiu - jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd orzekający w tej sprawie przyjmuje, że podmiot występujący o przyznanie pomocy nie może też oczekiwać od organu właściwego w sprawach rozstrzygania wniosków pomocowych, że przyzna taką pomoc w warunkach niepewności co do uzyskania przez potencjalnego beneficjenta niezbędnego pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższych względów sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi naruszenia § 14 ust. 5 w zw. z § 9 ust. 2 Rozporządzenia. Zdaniem sądu, nie doszło do naruszenia tych przepisów. Skoro Gmina w wymaganym terminie nie złożyła pozwolenia wodnoprawnego, który jest dokumentem niezbędnym do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy, to słusznie przyjęto, że operacja nie spełniała warunków przyznania pomocy określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020, w przepisach ustawy i Rozporządzenia. Pomimo braku zarzutów w tym zakresie, sąd zauważa, iż organ prawidłowo prowadził postępowanie w sprawie. Podkreślić należy, że jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy nie usunął wszystkich braków, wzywa się go ponownie, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych braków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (§ 14 ust. 4 Rozporządzenia). Jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 4, nie usunął braków w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym właściwy organ samorządu województwa informuje, w formie pisemnej, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, podając przyczyny odmowy przyznania pomocy (§ 14 ust. 5 Rozporządzenia). Oznacza to, że brak reakcji strony na wezwanie organu do przedstawienia dowodów musi być oceniony jako naruszenie ustawowego obowiązku. Strona, która nie wywiązuje się z powyższego obowiązku, musi mieć świadomość tego, że od jej postawy uzależniony będzie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 2600/18). Gmina była dwukrotnie wzywana do poprawy i uzupełnienia wniosku (pismami z [...] listopada 2020 r. i z [...] grudnia 2020 r.). W odpowiedzi na wezwania złożyła jedynie część dokumentów, do których była wzywana, ostatecznie jednak nie złożyła wymaganego pozwolenia wodnoprawnego dla nowo budowanych studni 1A i 2A. W okolicznościach sprawy organ zasadnie, na podstawie art. 35 ust. 1. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, odmówił Gminie przyznania pomocy na realizację operacji. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.