I SA/Bk 441/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 05 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. M. z dnia [...].04.2009 r., nr [...], 2. stwierdza, że wymienione w pkt 1 decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) na rzecz ustanowionego z urzędu radcy prawnego K. K. kwotę brutto 292,80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym VAT 52,80 zł (słownie: pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, a także kwotę 17 zł (słownie: siedemnaście złotych) tytułem zwrotu niezbędnych wydatków. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. M. wydaną wobec E. S. (dalej zwanego również jako "Skarżący") decyzją [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 497/2008 (Dz. Urz. UE L 141/18 z 30 kwietnia 2004) – w dalszej części uzasadnienia w skrócie: "rozporządzenie nr 796/2004". Kierownik Biura Powiatowego uznał, że Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, której celem było sprawdzenie wymaganej dokumentacji i kontrola działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. Po rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego słusznie w wydanej decyzji zastosował art. 23 ust 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, który określa, że wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. W tym zakresie Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że 7 stycznia 2009 r. telefonicznie powiadomiono stronę o kontroli na miejscu, którą wyznaczono na dzień 9 stycznia 2009 r. W dniu 8 stycznia 2009 r., na prośbę wnioskodawcy, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego (BKM POR) wyraził zgodę na zrealizowanie kontroli w terminie późniejszym i 23 stycznia 2009 r. inspektorzy terenowi podjęli próbę kontroli gospodarstwa rolnego. Skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli, w związku z powyższym wyznaczono termin kontroli na 26 stycznia 2009 r. na godz. 11.00. Tego dnia w gospodarstwie rolnym strony stawili się inspektorzy terenowi BKM POR w celu przeprowadzenia kontroli na miejscu, jednak nie zastali tam Skarżącego. W związku z powyższym inspektorzy terenowi w raporcie z kontroli wpisali błąd GR2, który oznacza, że producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Dyrektor Oddziału Regionalnego uznał przy tym, że producent rolny został powiadomiony o czynnościach kontrolnych w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Jego zdaniem, organ I instancji w podstawie prawnej wydanej decyzji zastosował zarówno przepisy prawa krajowego oraz przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia. Z powyższą decyzją nie zgodził się Skarżący i wywiódł do tut. Sądu skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego organowi I instancji. Alternatywnie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu decyzji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowanie sądowego. W skardze zarzucił naruszenie: 1) art. 7 Kpa, przez świadome i celowe zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności zupełnie bezpodstawne przyjęcie za organem I instancji, że "Producent uniemożliwił przeprowadzenie kontroli"; 2) art. 9 Kpa, przez zaniechanie przez organy oceny faktu, że Biuro Kontroli na Miejscu nie poinformowało beneficjenta o zamiarze kontroli i ewentualnych skutkach niewłaściwego zachowania. W szczególności nigdy nie poinformowano beneficjenta o treści aktu prawnego, na który obecnie się powołują organy tj. Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004; 3) art. 77 § 1 Kpa, przez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności w decyzji nie odniesiono się do zarzutów zawartych w odwołaniu takich jak: że w aktach brak jest Rejestru Informacji o Uzasadnionym Podejrzeniu Wystąpienia Nieprawidłowości OR10-2/2009, który to rejestr był podstawą przeprowadzenia kontroli; akta nie zawierają "Książki Procedur KP-611-148 ARiMR oraz instrukcji stanowiskowej; brak jest oceny oświadczenia z 17 lipca 2009 r. że strona posiada i posiadała w dniu kontroli wszystkie dokumenty; błędne przyjęcie, że tylko PODR w S. ma prawo do sporządzenia planów rolnośrodowiskowych, podczas gdy tylko w powiecie wysokomazowieckim takie plany sporządzają np. firmy "A" i "B"; bezpodstawny zarzut, że w dniu 19 listopada 2008 r. nie posiadał planu działalności rolnośrodowiskowej Rolnictwo zrównoważone wariant 1.1; 4) art. 80 Kpa, przez dowolną ocenę zebranych dowodów, a w szczególności bezpodstawne stwierdzenie że Skarżący nie miał sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu l. Rolnictwo zrównoważone"; 5) art. 107 § 1 i § 3 Kpa, poprzez przytaczanie w podstawie prawnej licznych przepisów, które nie mają zastosowania w tej sprawie. Uzasadnienie faktyczne me zawiera i nie wskazuje, które fakty organ uznał za udowodnione, a którym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W piśmie z 30 grudnia 2009 r. Skarżący podniósł, że zaskarżone decyzje nie powołują żadnych dowodów na okoliczność czy beneficjent został prawidłowo powiadomiony o zamiarze kontroli. Dodał, że był już kontrolowany 20 marca 2007 r. przez to samo Biuro Kontroli w Miejscu. O tej kontroli zawiadomiono stronę na piśmie. Podczas rozprawy w dniu 5 stycznia 2010 r. Skarżący podniósł, że znajdujący się w aktach administracyjnych plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2008-2013, sporządzony przez specjalistę A. R., spełnia warunki do przyznania płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota powstałego w tej sprawie sporu dotyczy tego, czy Skarżący uniemożliwił skutecznie organom przeprowadzenie kontroli, co mogło w efekcie skutkować zastosowaniem w sprawie art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i odrzuceniem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z przepisami art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w skarżonej decyzji, w myśl art. 31 ust. 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), osoby wykonujące czynności kontrolne mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 5) pobierania próbek do badań. Należy jednocześnie zauważyć, że w myśl art. 21 tej ustawy do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy tej ustawy modyfikują zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, określone w przepisach Kpa, między innymi w zakresie udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, które w tego typu sprawach ma miejsce jedynie na żądanie strony. Ustawodawca nie odszedł natomiast od jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady pisemności. Zgodnie z art. 14 § 1 Kpa sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. Należy przy tym podkreślić, że owa pisemność załatwienia sprawy nie odnosi się tylko do wydania decyzji, ale również dotyczy wszelkich czynności procesowych przedsiębranych w toku postępowania przez organy, strony tego postępowania, jak też jego uczestników. Stąd np. wszelkiego rodzaju wezwania zawiadomienia, protokoły i adnotacje, podania, winny –co do zasady - mieć formę pisma. Wyjątkowo sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (zob. art. 14 § 2 Kpa). Konsekwencją zasady pisemności postępowania administracyjnego jest między innymi obowiązek organu pisemnego zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności w sprawie, a zwłaszcza tych czynności, do których udziału wzywana jest strona (art. 50 § 1 Kpa). Tylko w drodze wyjątku, w sprawach nie cierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telegraficznie lub telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności (art. 55 § 1 Kpa). Powyższe regulacje wskazują, że w tej sprawie Skarżący powinien zostać pisemnie zawiadomiony o zamiarze dokonania kontroli na miejscu. Tymczasem z akt tej sprawy nie wynika, że doszło do takiego zawiadomienia. Dowodu skutecznego zawiadomienia nie może stanowić notatka urzędowa sporządzona przez pracowników organu w dniu 26 stycznia 2009 r., jak też zapis sporządzony przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. Z zapisów tych wynika, że Skarżący mógł zostać zawiadomiony o kontroli ustnie. Nie sposób jednak pozytywnie zweryfikować tych okoliczności, zwłaszcza że Skarżący podważa skuteczność tego dokonanego zawiadomienia. Również z faktu, że Skarżący w złożonym wniosku w sekcji "Oświadczenia i zobowiązania" zobowiązał się do udostępnienia osobom upoważnionym do prowadzenia czynności kontrolnych wstępu na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania wszystkich dokumentów koniecznych do przeprowadzenia kontroli, nie można wywodzić tak daleko idących wniosków o skuteczności zawiadomienia o kontroli. O każdorazowym zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu należy odrębnie zawiadamiać stronę na piśmie, umożliwiając jej w ten sposób czynny udział w postępowaniu. Jedynie interes strony bądź charakter sprawy nie cierpiącej zwłoki, może przemawiać za odstąpieniem od pisemności zawiadomień. W tej jednak sprawie organy nie wykazały, że jest to sprawa "nie cierpiąca zwłoki", co uzasadniałoby, odstąpienie od zasady pisemności i zastosowanie trybu wezwania z art. 55 § 1 Kpa. Biorąc natomiast pod uwagę wyciągnięte wobec Skarżącego tak daleko idące skutki prawne (odmowa przyznania pomocy finansowej), kwestia skutecznego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Trzeba też zwrócić uwagę na fakt, że – jak wynika z akt sprawy – przedmiotem planowanej przez organ kontroli było sprawdzenie, czy Skarżący posiadał plan działalności rolnośrodowiskowej oraz czy prowadzi rejestr działalności rolnośrodowiskowej (k. 90 akt sprawy). Otóż osiągnięcie tego celu było możliwe nie tylko poprzez przeprowadzenie kontroli na miejscu, ale także poprzez skuteczne (pisemne) wezwanie strony postępowania do przedłożenia tych dokumentów organowi. Takich czynności organy jednak nie podjęły. Jeżeli zatem brak jest w tej sprawie potwierdzenia o skutecznym (pisemnym) zawiadomieniu Skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a także wezwania do okazania żądanych dokumentów, to nie może w niej znaleźć zastosowanie przepis art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na marginesie Sąd zauważa, że organ drugiej instancji dotarł do planu działalności rolnośodowiskwoej E. S. na lata 2008-2013, i jak stwierdził na rozprawie przed Sądem przedstawiciel tego organu, plan ten spełnia wymagania stawiane przepisami prawa. Potwierdza to pochopność organów w wydaniu swoich decyzji na podstawie art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Naruszenia tego przepisu, poprzez błędne jego zastosowanie w tej sprawie, stanowiło podstawę do uchylenia decyzji obu instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O niewykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy, zaś o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu na podstawie art. 250 cyt. ustawy oraz przepisów § 2 ust. 1-3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Rozpoznając ponownie tę sprawę organy uwzględnią, wyrażoną wyżej jej ocenę prawną.