I SA/Bk 454/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 marca 2009 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych za rok 2007 oddala skargę Pan E. Ł. złożył w dniu 07.05.2007 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej jako: "ARiMR") w S. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w którym ubiegał się o przyznanie: – jednolitej płatności obszarowej (JPO) do wszystkich działek rolnych o łącznej powierzchni 8,10 ha, – uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy roślin podstawowych (UPO) do działek rolnych oznaczonych jako: B, F i H o łącznej powierzchni 7,10 ha. Następnie w dniu 19.10.2007 r. Pan R. Ł. (zwany dalej jako: "skarżący") złożył wniosek na rok 2007 o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania, do którego dołączył: – odpis skrócony aktu zgonu E. Ł., który zmarł dnia 31.05.2007 r., – postanowienie Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z 03.09.2007 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po E. Ł., – oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, – oświadczenie o posiadaniu gospodarstwa rolnego, – odpis oświadczenia pozostałych spadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie skarżącego na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...].06.2008 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanych płatności ze względu na uchybienie przez skarżącego terminu określonego w art. 22 ust. 2 ustawy z 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o przyznanie płatności na rok 2007 lub przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przejęcie płatności po ojcu. Wskazał, iż będąc w biurze powiatowym "dopiero po kilku tygodniach" od śmierci ojca uzyskał informację o konieczności załatwienia sprawy spadkowej. Jak wyjaśnił, określenie "otwarcie spadku", od którego liczony jest termin do złożenia wniosku o przejęcie płatności rozumiał wówczas, jako datę wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, a nie datę śmierci ojca. Skarżący wskazał, że wydanie decyzji dopiero kilkanaście miesięcy po złożeniu wniosku, z której dowiedział się o uchybieniu terminu, uniemożliwiło mu złożenie wniosku o jego przywrócenie. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...].08.2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący - wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania na rok 2007 złożył w dniu 19.10.2007 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. po upływie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku (śmierci rolnika), który upłynął z końcem dnia 31.07.2007 r. Wyjaśnił też, że ww. termin jest terminem prawa materialnego. Uchybienie terminowi materialnoprawnemu powoduje zaś taki skutek, że wygasają roszczenia spadkobiercy do płatności, o które ubiegał się spadkodawca, do terminu takiego nie mają zastosowania przepisy prawne pozwalające na przywrócenie terminu. Organ odwoławczy wyjaśnił też kwestię błędnego wskazania w uzasadnieniu decyzji organu I instancji daty śmierci E. Ł., wskazując, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przejęcie płatności po ojcu i przyznanie płatności na rok 2007. Uzasadniając skargę zarzucił, że decyzja organu I instancji została wydana po upływie terminu wyznaczonego przez ten organ w piśmie z 03.03.2008 r. (kopię pisma dołączono do skargi). Winna być ona wydana do 15.06.2008 r., natomiast została wydana [...].06.2008 r. Skarżący wskazał, że po śmierci ojca uzyskał informację w biurze powiatowym, iż podstawą przejęcia płatności po zmarłym ojcu jest postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. W związku z tym, po skompletowaniu dokumentów w dniu 07.08.2007 r. złożył do Sądu Rejonowego w B. wniosek o stwierdzenie nabycia spadku. Po uprawomocnieniu postanowienia Sądu z 03.09.2007 r., w dniu 19.10.2007 r. wszystkie wymagane dokumenty złożył w biurze powiatowym, gdzie uzyskał numer identyfikacyjny, a złożone dokumenty przyjęto bez zastrzeżeń. Skarżący zarzucił, że nie poinformowano go o wymaganiach, na które obecnie powołują się organy, nie może też ponosić konsekwencji braku kompetencji po stronie pracowników ARiMR. W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odnosząc się do zarzutu uchybienia terminu wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. określonego w piśmie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z 03.03.2008 r., wskazał, że nie znajduje on potwierdzenia w dokumentach zawartych w aktach sprawy. Zgodnie z ww. pismem (k. 25 akt adm.), termin na wydanie decyzji przedłużono do 30.06.2008 r., natomiast przedmiotowa decyzja została wydana [...].06.2008 r. Za niezasadny uznano też zarzut dotyczący błędnego przekazania przez pracowników Biura Powiatowego w S. informacji o trybie przejęcia płatności. Wskazano, że w złożonym w sprawie odwołaniu skarżący nie stwierdził nieprawidłowości dotyczących prowadzonego postępowania, a powyższy zarzut zawarł dopiero w skardze. Biorąc pod uwagę fakt, iż skarżący zgłosił się do Biura Powiatowego dopiero 19.10.2007 r., czyli po upływie terminu na złożenie przedmiotowego wniosku, organ nie miał możliwości poinformowania strony o dwumiesięcznym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy właściwie dokonały subsumcji normy prawa materialnego pod prawidłowo ustalony stan faktyczny, nie wystąpiło również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm. - zwanej dalej: "ustawą") w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z 29.02.2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), albowiem stosownie do art. 4 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy (ustawa ta weszła w życie z dniem 15.03.2008 r. - art. 13 ustawy zmieniającej), stosuje się przepisy dotychczasowe. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że pierwotny wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. rolnik – E. Ł. złożył w dniu 07.05.2007 r. Wnioskodawca przed doręczeniem decyzji w dniu 31.05.2007 r. zmarł. A zatem wniosek E. Ł. wszczął postępowanie i do dnia 31.05.2007 r. nie została wydana w sprawie ostateczna decyzja. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy (w brzmieniu sprzed nowelizacji) w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności, płatności przysługują spadkobiercy, który: 1) objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności; 2) spełnia warunki do przyznania płatności. Spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku (ust. 2). Spadkobierca - w myśl ust. 4 - do wniosku dołącza prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo w przypadku, gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku. Zgodnie z zastrzeżeniem określonym w ust. 5 w przypadku złożenia kopii wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, spadkobierca składa prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia. Jeżeli z postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że uprawnionych do nabycia spadku jest więcej niż jeden spadkobierca, spadkobierca wstępujący do postępowania w sprawie, jest obowiązany do dołączenia do wniosku, o którym mowa w ust. 2, oświadczeń pozostałych spadkobierców, że wyrażają zgodę na wstąpienie tego spadkobiercy na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności lub pomocy (ust. 6). W przedstawionych przepisach ustawodawca szczegółowo unormował następstwa śmierci rolnika, z którymi ustawa wiąże skutek w postaci przejścia uprawnień do przyznania płatności z wnioskodawcy na jego spadkobiercę, w szczególności określił termin do złożenia wniosku przez spadkobiercę o wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy. Rozważenia wymaga ustalenie charakteru prawnego powyższego terminu. Nauka prawa rozróżnia terminy materialne i terminy procesowe. Okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów w ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Określają one i zarazem stabilizują sytuację prawną podmiotów, których pozycja zostaje określona przede wszystkim wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas odgrywa zasadniczą rolę. Terminy prawa materialnego są co do zasady nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. W ocenie Sądu termin dwumiesięczny od otwarcia spadku do złożenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy określony w art. 22 ust. 2 ustawy jest terminem prawa materialnego. Za tym stanowiskiem przemawia umieszczenie powyższej regulacji w akcie prawa materialnego, jakim jest ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również okoliczność, iż zachowanie terminu powoduje powstanie stosunku materialnoprawnego polegającego na tym, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, co oznacza możliwość skutecznego nabycia uprawnień do płatności obszarowych. Brak zachowania terminu wyłącza powstanie takiego stosunku materialnoprawnego i w konsekwencji powoduje odmowę przyznania uprawnienia objętego pierwotnym wnioskiem. Termin z art. 22 ustawy jest zatem terminem prawa materialnego i w tej sytuacji nie mogą się do tego terminu odnosić zasady dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym w art. 58 i art. 59 K.p.a., do którego stosowania w sprawach indywidualnych odsyła art. 3 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący złożył w organie wniosek o przejęcie płatności po zmarłym rolniku w dniu 19.10.2007 r. podczas, gdy przewidziany w art. 22 ust 2 ustawy dwumiesięczny termin do dokonania tej czynności liczony od dnia otwarcia spadku (tj. od dnia 31.05.2007 r.) upłynął w dniu 31.07.2007 r. Stwierdzenie zatem organu, że uprawniony do wstąpienia do toczącego się postępowania w miejsce zmarłego rolnika złożył stosowny wniosek z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 22 ust. 2 ustawy jest prawidłowe. Za prawidłowe należy również uznać ustalenia organu odnoszące się do wskazanego w tym przepisie terminu, który nie może być przywrócony ani czynnością sądu, ani organu, niezależnie od powodów jego uchybienia oraz istnienia zawinienia bądź braku winy strony. Nie ma wpływu na ocenę sprawy podnoszona przez skarżącego kwestia nieznajomości przepisów regulujących tryb przejęcia płatności po zmarłym rolniku. Ubiegając się o przyznanie płatności winien on w pierwszej kolejności zapoznać się z wymogami prawnymi warunkującymi skuteczne dokonanie tej czynności i we własnym interesie tych wymogów dopełnić. Nie może natomiast przerzucać tego obowiązku na organy administracji. W ocenie Sądu, także podnoszone w skardze zarzuty dotyczące wadliwego pouczenia, czy też braku odpowiedniego pouczenia przez organ nie mogły spowodować odmiennego, niż to przyjęły organy rozstrzygnięcia, albowiem tych okoliczności poza samymi twierdzeniami, skarżący w żaden sposób nie wykazał. Z akt sprawy wynika, iż skarżący stawił się w Biurze Powiatowym w S. dopiero w dniu 19.10.2007 r., czyli po upływie ustawowego dwumiesięcznego terminu. Dodatkowo, jak wskazano w skardze, wniosek o stwierdzenie nabycia praw do spadku został złożony w dniu 07.08.2007 r., a zatem także po upływie ustawowego terminu na złożenie wniosku transferowego. Wiarygodność tego zarzutu podważa także fakt, iż skarżący nie podnosił go w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie stwierdzono uchybienie terminu do złożenia wniosku, zatem skarżący znał już swoją sytuację prawną, a zarzut ten podniósł dopiero na etapie skargi do tut. Sądu. Nadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy w postępowaniu organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez tut. Sąd m.in. w wyrokach z 10.09.2008 r., I SA/Bk 223/08 i I SA/Bk 193/08 (dostępne w bazie internetowej CBOSA), iż na etapie składania wniosku nie mamy jeszcze do czynienia z postępowaniem i w konsekwencji ze stroną takiego postępowania. Wszczęcie postępowania następuje dopiero po wpłynięciu wniosku do organu pierwszej instancji. Przepisy prawa nakładają natomiast obowiązek udzielania informacji na żądanie strony, a zatem już w toku postępowania, gdyby wolą ustawodawcy było zapewnienie rolnikom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych już na etapie konstruowania wniosków, użyłby w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy pojęcia "wnioskodawca". W niniejszej sprawie skarżący do chwili złożenia wniosku transferowego nie miał statusu strony w toczącym się postępowaniu. W kwestii wydania przez organ pierwszej instancji decyzji po terminie – trzeba w pierwszej kolejności wskazać, że z informacji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z 03.03.2008 r. zawartej w aktach sprawy (k. 25 akt adm.) wynika, że decyzja miała być wydana do 30.06.2008 r., zaś została wydana [...].06.2008 r. Skarżący przedstawił jednak wraz ze skargą pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z tej samej daty (03.03.2008 r.) wskazujące na inny termin załatwienia sprawy – do 15.06.2008 r. Niewątpliwie wskazywanie różnych terminów załatwienia sprawy w pismach kierowanych do strony (w aktach adm. brak jest pisma przedstawionego przez skarżącego) narusza wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, jak również zasadę należytego informowania stron – art. 9 K.p.a. Jednakże w ocenie Sądu wskazane uchybienia, jak również ewentualne naruszenie terminu do wydania decyzji (biorąc pod uwagę pismo przedstawione przez skarżącego) nie stanowią naruszenia prawa, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności należy podkreślić, że terminy załatwiania sprawy mają charakter procesowy. Ich upływ ani nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji (por. wyrok NSA z 07.05.1998 r., I SA/Ka 1215/96, LEX nr 35938). Wpływu powyższych uchybień na wynik sprawy nie wykazał też skarżący. W tym stanie rzeczy orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.