I SA/Bk 458/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siemiatyczach na uchwałę Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 30 listopada 2020 r., nr XIX/142/20 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oddala skargę W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Rejonowy w Siemiatyczach zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej w Drohiczynie numer XIX/142/2020 z dnia 30 listopada 2020 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty. Uchwale tej zarzucił: 1) istotne naruszenie prawa, a to art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888), polegające na przyjęciu w § 5 zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, że uchwałą wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 roku i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, podczas gdy zgodnie z przepisami prawa dla skutecznego wejścia w życie uchwały - stanowiącej akt prawa miejscowego - wymagany jest upływ okresu 14 dni od dnia jej ogłoszenia. 2) istotne naruszenie prawa, a to art. 7 Konstytucji oraz art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) oraz § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), polegające na niesporządzeniu uzasadnienia do uchwały, co uniemożliwia odpowiednią kontrolę tej uchwały, stojąc jednocześnie w sprzeczności z zasadni demokratycznego państwa prawa, obligującymi organy administracji publicznej do uzasadniania każdego unormowania przez odwołanie się do prawa. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, nie zgadzając się z żadnym z dwóch podniesionych zarzutów. W odniesieniu do zarzutu braku uzasadnienia do uchwały podniesiono, że gdyby Prokurator poprosił o całą dokumentację związaną z podjęciem uchwały (protokoły komisji, wyliczenia uzasadniające wysokość opłat, materiały pomocnicze), a nie tylko treść samej uchwały, nie byłoby wątpliwości, że osoby biorące udział w przyjęciu uchwały miały pełną świadomość nad czym głosują. Do akt dołączono dokumentację wraz z uzasadnieniem podjętej uchwały. Podczas rozprawy w dniu 17 listopada 2021 r. reprezentant strony skarżącej cofnęła skargę w zakresie punktu 2. W pozostałej części skarga została poparta. Prokurator wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności § 5 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Drohiczynie numer XIX/142/2020 z dnia 30 listopada 2020 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty. Po zmodyfikowaniu pierwotnie sformułowanych zarzutów, Prokurator podtrzymał ostatecznie stanowisko zajęte w zakresie punktu 1 skargi, tj. w odniesieniu do istotnego naruszenia prawa w § 5 uchwały. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej uchwały zostaną zatem ograniczone do rozpatrzenia tego zarzutu. W przepisie § 5 Rada Miejska w Drohiczynie postanowiła, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.". Sąd nie podziela zarzutu Prokuratora, że przepis ów istotnie narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W świetle daty opublikowania skarżonego aktu prawa miejscowego stwierdzenie, że "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego" nie zawiera sprzecznych ze sobą norm prawnych i nie wprowadza w błąd ich adresatów co do daty jej wejścia w życie. Trudno też uznać argumentację, że takie określenie wejścia w życie uchwały nie nadaje jej przymiotu aktu prawa miejscowego. W analizowanym przypadku nie mamy ponadto do czynienia z sytuacją, w której organ uchwałodawczy stwierdził, że uchwała podlega ogłoszeniu i następnie wskazał datę dziennej wejścia jej w życie, co miałoby spowodować w istocie, że zaskarżony akt miałby wejść w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., bez względu na to, czy zostanie on opublikowany, czy też nie. Trzeba bowiem podkreślić, że kontrolowana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu 3 grudnia 2020 r. (pod poz. 5072) i został zachowany minimalny standard 14 dniowego okresu vacatio legis, wynikający z ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie ze wskazanym w skardze art. 4 ust. 1 tej ustawy, w analizowanej uchwale określono dłuższy termin wejścia jej w życie. Wobec przewidzianej w uchwale daty wejścia w życie - 1 stycznia 2021 r., nie został przy tym naruszony obowiązek ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis. Sąd doszedł zatem do wniosku, że nie może być mowy o istotnym naruszeniu prawa w postaci niewłaściwego określenia momentu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.