I SA/Bk 48/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Justyna Siemieniako, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 grudnia 2025 r. nr 408.200/G-1/I/2025 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 29 grudnia 2025 r. nr 408.200/G-1/I/2025, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z 17 pkt 1, art. 106 § 1 i 5, art. 141 § 1 i art. 144, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "Kpa"), art. 7, art. 22 ust. 4, art. 23 ust. 2a pkt 1 i art. 104 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r. poz. 1290 ze zm., dalej "p.g.g."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 17 listopada 2025 r. znak GK.6523.2.2025 odmawiające uzgodnienia projektu decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego o udzieleniu A. K. (dalej również jako: "skarżący") koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" w granicach projektowanego obszaru górniczego "[...]", położonego na działce nr geod. [...], obręb [...], gmina K., powiat s., województwo p. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 6 listopada 2025 r. Marszałek Województwa Podlaskiego zwrócił się do Wójta o uzgodnienie koncesji na wydobywanie kopaliny z ww. złoża dołączając projekt decyzji w tej sprawie. Wójt odmówił uzgodnienia decyzji koncesyjnej z takiego powodu, że przewidywane przedsięwzięcie będzie stało w sprzeczności z planowanym kierunkiem wykorzystywania nieruchomości, ustalonym w uchwale Nr XVIII/133/2020 Rady Gminy K, z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. W zażaleniu skarżący zarzucił wydanie orzeczenia na podstawie niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy oraz nadinterpretację obowiązującego Studium. Według skarżącego, niezrozumiałe jest uchybienie obowiązkowi wprowadzania złoża do Studium biorąc pod uwagę to, iż grunty ww. działki nr [...] stanowią tereny udokumentowanego złoża, które były eksploatowane od 2009 r. Postanowienie o odmowie uzgodnienia koncesji zostało wydane bez dogłębnej analizy dokumentacji ww. działki nr [...] oraz w wyniku wieloletnich zaniedbań Gminy. Skarżący zaznaczył też, że podczas przeprowadzanej poprzednio procedury udzielania koncesji gmina K. uzgodniła ją, a obecna odmowa uzgodnienia koncesji jest nieuzasadnionym odstąpieniem od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, do którego zobowiązane są organy administracji publicznej. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Wójta, Kolegium – po przytoczeniu przepisów art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g., 23 ust. 2a pkt. 1 p.g.g. oraz art. 64 ust. 2 i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych staw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1699) – wskazało, że organ poprawnie przyjął, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę zawartość Studium. Drugą niezwykle istotną kwestią jest w ocenie Kolegium poprawność ustaleń dotyczących niesprzeczności planowanych robót z treścią Studium, a dokładnie – czy planowana działalność powierzchniowego wydobywania kopaliny ze złoża znajdującego się na ww. działce nr [...] naruszy sposób wykorzystania tego terenu określony w tym dokumencie planistycznym. Kolegium zwróciło uwagę, że według brzmienia uchwały NR XVIII/133/2020 Rady Gminy K. z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. omawiana działka znajduje się na obszarach rolnych, określonych jako: "obszary gruntów ornych z przewagą III i IV klasy bonitacyjnej gleb oraz obszarów gruntów ornych pozostałych klas bonitacyjnych". Zgodnie z brzmieniem części tekstowej Studium na terenach, które są położone na obszarach rolnych, nie uwzględnia się wydobycia i nie określono kierunków eksploatacji kruszyw naturalnych. Precyzuje to - przykładowo - punkt 2.1.2.5, że "w ramach zapewnienia ochrony powierzchni ziemi oraz racjonalnego wykorzystania jej walorów użytkowych, przyjmuje się kierunek zagospodarowania polegający na zabezpieczeniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej przed zmianą jej przeznaczenia na cele nierolnicze". Kolegium zgodziło się zatem z Wójtem, że pozytywne uzgodnienie decyzji koncesyjnej w sprawie wydobywania kopaliny ze złoża "[...]" byłoby sprzeczne z przepisem art. 7 ust. 2 p.g.g. Niemniej jednak Kolegium zakwestionowało zasadność stwierdzenia, iż określenie dla konkretnych terenów zasad polityki przestrzennej i kierunków rozwoju obszarów występowania i eksploatacji kruszyw naturalnych, które zostały wskazane w części graficznej Studium, jest równoznaczne z wyłączeniem innych terenów z możliwości ich eksploatacji. Spełnienie warunku z art. 7 ust. 2 p.g.g. wymaga jedynie braku sprzeczności zamierzanej działalności z ustaleniami Studium, w przeciwieństwie do tego co stwierdził organ I instancji. W ocenie Kolegium taka sprzeczność ma miejsce, bo nie da się połączyć w tym samym miejscu powierzchniowego wydobywania kopaliny z jego rolniczym wykorzystaniem (byłoby to możliwe w przypadku metody podziemnego wydobywania kopaliny). Odnosząc się do zarzutu o udokumentowanym istnieniu złoża kopalin na danym terenie, organ wskazał, że sam fakt jego udokumentowania nie jest wystarczającą przesłanką do dopuszczenia eksploatacji. Istnienie złoża kopalin oraz uwidocznienie go w studium samo w sobie nie przesądza o możliwości jego eksploatacji, nie może ona bowiem naruszać sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w planie ogólnym (obecnie - w studium). Mimo istnienia takiego złoża, przy jednoczesnym naruszeniu działalnością wydobywczą rolniczego sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w Studium, wydobycie kopalin nie będzie dopuszczalne. W konsekwencji, nawet w przypadku potwierdzonego i udokumentowanego oraz uwzględnionego w studium złoża, kluczowe pozostaje to, czy planowana eksploatacja narusza sposób wykorzystywania nieruchomości określony w tym dokumencie planistycznym. Kolegium uznało za bezzasadny zarzut dot. naruszenia utrwalonej praktyki, ponieważ stan prawny w niniejszej sprawie jest odmienny od tego z 2010 r. W dacie, na którą powołuje się skarżący, nie obowiązywało obecne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które stanowi kluczową podstawę oceny dopuszczalności przedsięwzięcia. Kolegium wskazało ponadto, że nie jest kompetentne do tego, aby ocenić czy Studium zostało sporządzone prawidłowo. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył postanowienie Kolegium w całości i zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię tj.: art. 95 ust. 1-6 oraz art. 96 ust. 1 p.g.g. i pominięcie faktu zaniedbań organów administracji na których spoczywa obowiązek ochrony udokumentowanych złóż kopalin celem umożliwienia ich eksploatacji i przez to nie dokonali obowiązku wprowadzenia złoża do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.; b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa w zw. z art 64 ust. 2 i art. 65 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 p.g.g. poprzez dokonanie pobieżnej nie zaś rzetelnej i pogłębionej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, złej interpretacji studium a to z uwagi na przyjęcie przez organy, że wnioskodawca lub sam teren nie spełniają wymogów umożliwiających wydanie spornej koncesji, w sytuacji gdy w mowa jest jedynie o ochronie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a celem realizacji ww. kierunku nie wymaga się zakazu wydobywania surowców mineralnych, a co najwyżej wymaga się racjonalnej eksploatacji złóż surowców mineralnych (s. 96) a przeprowadzone dotychczas czynności wskazują, że podjęcie owego rozstrzygnięcia było przynajmniej przedwczesne; - art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 34 p.g.g. poprzez odstąpienie utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i odmowy uzgodnienia decyzji koncesyjnej z powodu sprzeczności przedsięwzięcia z planowanym kierunkiem wykorzystania nieruchomości ustalonym w uchwale Nr XVIII/133/2020 Rady Gminy K. z dnia 26 listopada 2020 r., pomimo tego, że przez pięć lat po podjęciu ww. uchwały złoża kruszywa były wydobywane w przedmiotowym obszarze górniczym, organy nie podjęły w tym czasie żadnych działań, w tym zmiany koncesji w oparciu o art 34 p.g.g., tym samym wprowadzając w błąd skarżącego odnośnie spełnienia przesłanek do uzyskania koncesji, co niewątpliwie narusza zaufanie do władzy publicznej. W związku z powyższym autor skargi wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g., w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla - wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g., podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (ust. 1). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości wynikającego z planu ogólnego gminy oraz przepisów odrębnych (ust. 2). W myśl art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ww. noweli, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Z przywołanych regulacji wynika przede wszystkim, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i planu ogólnego - organ uzgadniający miał obowiązek uwzględnić zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ten aspekt nie jest kwestionowany). Ponadto, organ uzgadniający jest obowiązany do ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie (jego rodzaj i charakter) będzie ingerowało w ustalone w Studium przeznaczanie nieruchomości, a jeśli tak, to czy ingerencja ta będzie stała w opozycji do przeznaczenia nieruchomości i w jakim stopniu (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 250/22). Nie ulega zatem wątpliwości, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a jedynym kryterium uzgodnienia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości, określonego w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g., a więc w przypadku gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie ma dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i planu ogólnego, gdy nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Żadne inne kryterium niż określony w studium sposób wykorzystania nieruchomości, nie może determinować dopuszczalności prowadzenia działalności wydobywczej. Uwzględniając zapisy Studium organy oceniły czy planowana działalność w postaci powierzchniowego wydobywania kopaliny ze złoża znajdującego się na działce nr [...] naruszy sposób wykorzystania tego terenu określony w tym dokumencie planistycznym. Wynik tej oceny jest prawidłowy. Dodać trzeba, że istotą tej oceny nie jest jak próbuje argumentować strona zakaz wydobywania surowców, który powinien być wprost eksponowany w Studium, lecz niesprzeczność planowanego wydobycia ze sposobem wykorzystywania danej nieruchomości ustalonym w studium. Wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z jej przeznaczaniem określonym w studium. Ze Studium wynika, że omawiana działka znajduje się na obszarach rolnych. Organy miały podstawy do przyjęcia, że sposób wykorzystania nieruchomości określony w Studium, zostałby naruszony działalnością polegającą na powierzchniowym wydobyciu kopaliny. Słusznie podkreśla Kolegium, że zgodnie z brzmieniem części tekstowej Studium – na terenach, które są położone na obszarach rolnych, nie uwzględnia się wydobycia i nie określono kierunków eksploatacji kruszyw naturalnych. W punkcie 2.1.2.5. "Ochrona powierzchni ziemi" części tekstowej Studium (w ramach Kierunków i zadań zagospodarowania przestrzennego gminy - realizacji celów rozwoju przestrzennego gminy oraz kierunków i zadań ochrony wartości i zasobów środowiska przyrodniczego) przewidziano, że w ramach ochrony powierzchni ziemi i racjonalnego wykorzystania jej walorów użytkowych, przyjmuje się następujące kierunki zagospodarowania: - ochronę powierzchni ziemi przed zanieczyszczeniami (odpadami) stałymi i płynnymi, - ochronę rolniczej przestrzeni produkcyjnej przed przeznaczeniem jej na cele nierolnicze, - ochronę powierzchni ziemi przed skutkami powierzchniowej eksploatacji surowców mineralnych. Zgodnie z zapisami Studium, realizacja w/w kierunków wymagać będzie w szczególności, m.in: - zachowania dotychczasowej struktury przestrzennej gruntów rolnych i leśnych z możliwością ekologicznego jej wzbogacania (zadrzewienia śródpolne, remizy, itp.), - racjonalnej eksploatacji złóż surowców mineralnych z zachowaniem wymogów określonych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, - sukcesywnej rekultywacji wyrobisk poeksploatacyjnych głównie w kierunku rolnym lub leśnym. Na uwagę zasługuje przy tym, że w części 1.9.4. Studium (Zagrożenia powierzchni ziemi i innych elementów środowiska przyrodniczego) zdiagnozowano zagrożenia spowodowane eksploatacją surowców mineralnych wskazując, że powierzchniowa degradacja i dewastacja terenów, a zwłaszcza rzeźby terenu, związana jest głównie z eksploatacją surowców mineralnych. Wielkość i zakres eksploatacji surowców mineralnych wraz z określeniem potrzeb rekultywacji wyrobisk poeksploatacyjnych szczegółowo przedstawiono w pkt. 1.3.2. tekstu Studium. Ponadto w zależności od głębokości eksploatacji surowców oraz sposobu ich wydobywania (np. przy pomocy sprzętu mechanicznego) istnieje możliwość zarówno zakłócenia układu funkcjonowania wód wgłębnych jak i ich chemicznego (smary) zanieczyszczenia. Sąd podziela pogląd Kolegium, że istnieje sprzeczność planowanej działalności z ustaleniami Studium, gdyż nie da się połączyć w tym samym miejscu powierzchniowego wydobywania kopaliny z rolniczym wykorzystaniem gruntu (przy czym w Studium sporna nieruchomość nie została wskazana jako przewidziana do eksploatacji górniczej). Zdaniem sądu, skutki planowanego wydobycia kopaliny ujawniające się na powierzchni terenu prowadziłyby do utraty przewidzianej w Studium funkcji rolnej tego terenu. Taka zaś sytuacja jest sprzeczna z art. 7 ust. 2 p.g.g. Na ocenę tą nie wpływa udokumentowane istnienie złoża kopalin na tym terenie. Istnienie złoża kopalin samo w sobie nie przesądza o możliwości jego eksploatacji, nie może ona bowiem naruszać sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium. Mimo takiego istnienia i jednocześnie naruszenia sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium, wydobycie kopalin nie będzie dopuszczalne (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 762/22). Trafnie zatem wskazuje organ, że nawet w przypadku potwierdzonego i udokumentowanego oraz uwzględnionego w studium złoża, kluczowe pozostaje to, czy planowana eksploatacja narusza sposób wykorzystywania nieruchomości określony w tym dokumencie planistycznym. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia zasady zaufania i odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Słusznie zauważa Kolegium, że punktem odniesienia do uzgodnienia są zapisy Studium z 2020 r., a nie z Studium z 2010 r. Okoliczność, że z danego obszaru górniczego wydobywano dotąd (po zmianie Studium z 2020 r.) na podstawie wcześniej wydanych koncesji minerały z użytków rolnych nie stanowi sama w sobie faktu uzasadniającego twierdzenie, że organy naruszyły wskazaną zasadę. Pamiętać też należy, że organy administracji publicznej działają przede wszystkim wedle zasady legalizmu. Nie podlega ochronie prawnej domaganie się wydania błędnego rozstrzygnięcia w ramach zachowania zasady zaufania. Poza tym na uwagę zasługuje, że nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 Kpa (utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw) w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1688/14, w ślad za B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 87 - 88). Nie może być uwzględniony eksponowany w skardze aspekt zaniedbań organów administracji na których spoczywa obowiązek ochrony udokumentowanych złóż kopalin celem umożliwienia ich eksploatacji (nie dokonanie obowiązku wprowadzenia złoża do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.). Zarzuty naruszenia art. 34, art. 95, art. 96 ust. 1 p.g.g. nie mogły być roztrząsane w niniejszej sprawie. Kwestia uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny i kwestia wprowadzenia zmian do treści Studium, czy też zmiany koncesji, to dwa odrębne zagadnienia, podlegające kognicji różnych organów i prowadzone w różnej procedurze. Niedopełnienie przez właściwy organ obowiązku zmiany Studium nie może być przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie. Powtórzyć trzeba, że powołanie się na zasadę zaufania, czy też na odstąpienie od utrwalonej praktyki, nie może doprowadzić do wydania postanowienia pozytywnego dla skarżącego, spowodowałoby bowiem rozstrzygnięcie organu uzgadniającego sprzeczne z obowiązującą regulacją prawną, a więc z naruszeniem zasady legalności. Zdaniem sądu, prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 23 ust. 2a pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 p.g.g. zasadnie doprowadziła w tej sprawie organy do wniosku, że wobec braku zgodności planowanego wydobywania kopalin ze Studium, nie może dojść do uzgodnienia projektu decyzji w sprawie udzielania koncesji na wydobywanie kopaliny. Z tych powodów sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie narusza prawa. Niezasadność zarzutów skargi skutkuje jej oddaleniem w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143).