II GSK 250/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia WSA (del.) Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III SA/Po 516/21 w sprawie ze skargi L. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu robót geologicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Bralin z dnia [...] października 2020 r., znak: [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz L. M. 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., oddalił skargę L. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2020 r., w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu robot geologicznych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: skarżący wniósł do Starosty Krotoszyńskiego o zatwierdzenie projektu robot geologicznych na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego dla sporządzenia dokumentacji geologicznej "[...]" w kat. C 1 dla działki ew. nr [...] położonej w obrębie N. W. K. w gminie B. powiatu kępińskiego. Starosta Krotoszyński wystąpił do Wójta Gminy Bralin o opinię w celu zatwierdzenie projektu inwestycji zgodnie z art. 80 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm., dalej: p.g.g.). Postanowieniem z 5 października 2020 r. Wójt Gminy Bralin negatywnie zaopiniował projekt przedmiotowych robót. Objętym skargą postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą p.g.g. jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 1 p.g.g.), natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą p.g.g. jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2 p.g.g.). Organ stwierdził, że dla przedmiotowej działki nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywało zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bralin przyjęte uchwałą Rady Gminy Bralin nr XX/103/2012 z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bralin. Organ wskazał, że z powołanego studium wynikało, iż przedmiotowa działka przeznaczona została pod tereny rolnicze wskazane do zalesienia. Studium nie przewidywało dla tejże działki prowadzenia robót geologicznych. Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie, stwierdził, że w związku z brakiem planu miejscowego, dla rozstrzygnięcia ma znaczenie sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium. To zaś określa go jako tereny rolnicze wskazane do zalesienia. Przywołując zapisy studium Sąd stwierdził, że pomimo, iż organ nie dokonał szczegółowej identyfikacji sposobu wykorzystania działki, to jego stanowisko było prawidłowe. Zasadnie, w ocenie Sądu, organ wskazał, że sposób wykorzystywania działki nie obejmował prowadzenia robot na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego. Naruszenie ładu przestrzennego w tym przypadku polegałoby na wykonaniu danych robót, przy czym bez znaczenia byłyby ewentualne skutki robot czy możliwość ewentualnej rekultywacji terenu. Za pozostające bez znaczenia Sąd I instancji uznał, że roboty geologiczne wykonywano na terenie gminy dla udokumentowania nieodległych złóż kruszywa naturalnego "[...]" i "[...]". W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). L. M., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi (jej nieuwzględnienie), mimo naruszenia przez organy obu instancji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów nakazujących dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, konkretne ustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a polegającego na braku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia rodzaju i zakresu robot geologicznych projektowanych przez skarżącego, a polegających na rozpoznaniu na powierzchni 1,99 ha, 7 małośrednicowymi, wykonywanymi w ciągu 4 - 5 godzin, otworami badawczymi do głębokości 13 m występowania płytko ułożonych złóż kopalin skalnych, zwłaszcza: kruszyw naturalnych oraz zestawienia rozmiaru i charakteru tych robot, w szczególności zaś rozmiaru naruszenia podczas prac geologicznych substancji gruntu, ze wskazaniami dokumentów planistycznych Gminy Bralin celem ustalenia, że projektowane roboty w jakikolwiek sposób naruszają zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bralin; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w następstwie: - braku odniesienia się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, których trafność zobowiązywałaby Sąd do uwzględnienia skargi i tym samym pominięcia istotnych dla oceny sprawy argumentów skargi wskazujących, że "o możliwości wiercenia 7 niewidocznych w fizycznej przestrzeni otworów badawczych nie mogą decydować zapisy dokumentów planistycznych gminy", a w konsekwencji wskazane działania polegające na wykonaniu odwiertów nie mogą zapisów tych dokumentów naruszać, która to nieprawidłowość po stronie Sądu była następstwem nieprawidłowego zidentyfikowania zamiarów skarżącego i przypisania mu woli eksploatacji kruszyw naturalnych w ramach opiniowanego projektu robot geologicznych, i w konsekwencji poświęcenia wywodów uzasadnienia wyroku właśnie kwestii eksploatacji złoża; - braku logicznej spójności zawartych w uzasadnieniu rozważań Sądu wobec z jednej strony ustalenia, że skarżący poddał pod zatwierdzenie projekt robot wyłącznie na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego (a zatem robot ściśle badawczych), przy jednoczesnym poszukiwaniu w treści studium zapisów zezwalających na wykorzystanie terenu na potrzeby eksploatacji złóż kruszywa, naturalnego (jego wydobycie), jaka to aktywności w ogóle nie była przez skarżącego wnioskowana; c) art. 133 § 1 p.p.s.a. w następstwie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie stanu faktycznego, który nie został ustalony przez organy orzekające w sprawie, ani nie wynikał z akt sprawy, poprzez odniesienie się w treści rozważań do sytuacji, w której projektowana przez skarżącego działalność geologiczna miałaby rzekomo stanowić aktywność gospodarczą dotyczącą powierzchniowej eksploatacji kruszyw; 2. naruszenie prawa materialnego: d) art. 7 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 5 p.g.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się nieuprawnionym uznaniem, że projektowane przez skarżącego roboty geologiczne polegające na poszukiwaniu i rozpoznaniu złoża kruszywa naturalnego dla sporządzenia dokumentacji geologicznej "[...]" na działce nr [...] w miejscowości N. W. K. gm. B., powiat kępiński naruszają przeznaczenie nieruchomości określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bralin, m.in.: - w następstwie błędnej wykładni wskazanych przepisów wyrażającej się przekonaniem, że projektowane prace geologiczne muszą być zgodne z dokumentami planistycznymi, podczas gdy ustawa stawia jedynie wymaganie, by prace te nie naruszały przeznaczenia nieruchomości; - w następstwie błędnej wykładni wskazanych przepisów wyrażającej się przekonaniem, że wyłącznie w przypadku wyraźnego wskazania w treści studium, że działka może być wykorzystywania do prowadzenia robot polegających na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego dopuszczalne byłoby pozytywne zaopiniowanie projektowanych prze skarżącego robot geologicznych, gdy tymczasem sam ustawodawca projektując wskazane przepisy ustawy uzasadnił ich wprowadzenie wolą umożliwienia podejmowania działań przewidzianych ustawą jeśli tylko dokumenty planistyczne nie zawierają wyraźnego zakazu dokonywania takich czynności; - w następstwie błędnego założenia, że dla zastosowania wskazanego przepisu w omawianym stanie faktycznym znaczenie ma okoliczność, że działka skarżącego nie leży na terenach aktywności gospodarczej dotyczącej obszarów powierzchniowej eksploatacji kruszyw lub obszarów potencjalnej możliwości lokalizacji terenów powierzchniowej eksploatacji kruszyw, w sytuacji, gdy projektowane przez skarżącego prace geologiczne w ogóle nie zakładały takiej aktywności gospodarczej i ograniczały się wyłącznie do badania terenu pod kątem występowania kruszyw, a nie eksploatacji potencjalnych złóż; - na skutek braku prawidłowej kontroli rozpoznania rodzaju i zakresu robot geologicznych projektowanych przez skarżącego i ich wpływu na grunt nieruchomości. Podnosząc te zarzutu skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnieni albowiem słusznie w jej ramach kasator wywodzi wadliwość kontroli postanowień organów administracji, jakiej dokonał Sąd I instancji, w zakresie wyjaśnienia kluczowych okoliczności sprawy, skutkującego negatywną opinią projektu robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego dla sporządzenia dokumentacji geologicznej "[...]" w kat. C 1 dla działki ew. nr [...] położonej w obrębie N. W. K. w gminie B. powiatu kępińskiego, jaki złożył skarżący. Istota sprawy, w świetle motywów wyroku, wywiedzionej od niego skargi kasacyjnej oraz postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu i Wójta Gminy Bralin, sprowadza się do ustalenia, czy wymienione organy dokonały prawidłowej i wystarczającej oceny projektu strony skarżącej w świetle art. 7 ust. 2 p.g.g. i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bralin, przyjętego uchwalą Rady Gminy Bralin nr XXI/103/2012 z dnia 2 kwietnia 2012 r. Powołany art. 7 ust. 2 p.g.g., stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Treść art. 7 ust. 2 p.g.g. nadaje studium - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - charakter normatywny w tym znaczeniu, że od niektórych jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą p.g.g. Postanowienia te mają ustalać sposób wykorzystania nieruchomości. Zatem żadne inne kryterium - określone w studium - niż sposób wykorzystania nieruchomości, nie może determinować dopuszczalności prowadzenia działalności wydobywczej (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3061/13). Innymi słowy wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z jej przeznaczaniem określonym w studium. Oznaczać to będzie, że organ, jak w niniejszej sprawie, opiniując plan przedsięwzięcia geologicznego na terenie objętym studium obowiązany jest do ustalenia rodzaju i charakter planowanego przedsięwzięcia, czy będzie ono ingerowało w ustalone w studium przeznaczanie nieruchomości i jeśli będzie, to czy ingerencja ta będzie stała w opozycji do przeznaczenia nieruchomości i w jakim stopniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji takiej oceny projektu skarżącego nie przeprowadziły, Sąd I instancji tą wadę zaś zaaprobował, uznając stanowisko organów za prawidłowe. Jak wynika z treści projektu skarżącego i konsekwentnie podnoszonej w argumentacji zażalenia, skargi oraz skargi kasacyjnej, rzeczony projekt robót na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego dla sporządzenia dokumentacji geologicznej "[...]" w kat. C 1 dla działki ew. nr [...] położonej w obrębie N. W. K. w gminie B. powiatu kępińskiego, miał polegać na wykonaniu siedmiu małośrednicowych otworów badawczych do głębokości 13 metrów na obszarze 1,99 ha. Jak wynika z treści motywów postanowienia Wójta Gminy Bralin, organ ten przywołując przeznaczanie wymienionych gruntów określone w studium, stwierdził, że: "Mając uwadze to, że na wnioskowanym obszarze studium nie przewiduje innych działalności poza produkcją rolniczą wskazaną do zalesienia, nie ma podstaw do pozytywnego uzgodnienia zamiaru poszukiwania i rozpoznania złoża kruszywa naturalnego dla sporządzenia dokumentacji geologicznej na omawianym terenie.". Dalej wywód organu ograniczył się do stwierdzenia, iż: "Wykonywanie robót na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego dla sporządzenia dokumentacji geologicznej jest sprzeczne zatem z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bralin i z tego względu uznać należy wydane w sprawie postanowienie za zgodne z prawem. Nie zachodzą bowiem przesłanki do pozytywnego uzgodnienia projektu prac geologicznych na wnioskowanym terenie.". Z utrzymującego w mocy przywołane postanowienie rozstrzygnięcia SKO w Kaliszu wynikało natomiast wyłącznie, że: "opinię Wójta Gminy Bralin należy uznać za prawidłową. Studium dla tego terenu nie przewiduje prowadzenia robot geologicznych, a rolnictwo. Skoro zatem studium to nie przewiduje prowadzenia robot geologicznych na przedmiotowej działce, to zasadnie Wójt mógł negatywnie zaopiniować projekt robot geologicznych.". Oba postanowienia poza zacytowanymi stanowiskami pozbawione były jakiejkolwiek analizy wniosku strony pod kątem przeznaczenia gruntów określonego w studium w aspekcie planowanego charakteru robót geologicznych o charakterze badawczym, w tym przede wszystkim w aspekcie wpływy tychże robót na określony charakter gruntów i ich przeznaczenie. Ustalenia takie dla wydania opinii jawią się istotne z tego względu, że pozwalałyby na stwierdzenie, czy przeprowadzanie przedsięwzięcia nie zmieni faktycznego charakteru gruntu (ustalonego jako rolny pod zalesienie), jak i jego charakteru w trakcie i po przeprowadzeniu prac geologicznych. Powyższego braku Sąd I instancji nie dostrzegł, pomimo iż wytknął organom brak w zakresie szczegółowej identyfikacji sposobu wykorzystania działki na podstawie zapisów zawartych w studium. Również przeprowadzona dalej ocena postanowień organów, w szczególności w świetle zarzutów i uzasadnienia skargi, wskazuje na wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej tychże rozstrzygnąć. Sąd I instancji ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że: "Zasadnie zatem organy wskazały, że sposób wykorzystywania działki nie obejmuje prowadzenia robot na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego. Naruszenie ładu przestrzennego w tym przypadku polegałoby na wykonaniu danych robót, przy czym bez znaczenia miałyby ewentualne skutki robót czy możliwość ewentualnej rekultywacji terenu. Nie ma również w tym kontekście znaczenia dla rozstrzygnięcia, że roboty wykonywano na terenie gminy dla udokumentowania nieodległych złóż kruszywa naturalnego "[...]" i "[...]". Tak jak w przypadku zaskarżonych postanowień, tak i motywy wyroku pozbawione były szerszych rozważań wskazujących na przyczyn, dla który uznano, że planowane przez skarżącego prace geologiczne ingerowały w określone w studium przeznaczenie gruntów i czy miałyby wpływ na zmianę tego przeznaczenia niezgodną z rzeczonym studium. Wobec stwierdzonych istotnych braków wyroku Sądu I instancji, orzeczenie to podlega uchyleniu. Według NSA zachodziły podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skład orzekający podziela pogląd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy Naczelny Sąd Administracyjny - uwzględniając charakter postępowania kasacyjnego - może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. VII; WKP 2018). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Wywody zawarte w dotychczasowych rozważaniach nakazują, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylić zarówno postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, jak i postanowienie Wójta Gminy Bralin, albowiem rozstrzygnięcia te naruszały zasady określone art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy przy ponownym rozpoznaniu projektu strony skarżącej mieć będą na uwadze poczynione w niniejszym wyroku uwagi odnośnie konieczność zbadania i oceny wpływu projektowanych prac na przeznaczanie nieruchomości określone w studium, na której zaplanowano roboty objęte projektem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania sądowego, jak w pkt 3 sentencji, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), na które to koszty składały się koszty reprezentacji skarżącego przez pełnomocnika występującego po raz pierwszy w postępowaniu kasacyjnym, opłata od pełnomocnictwa, uiszczony wpis od skargi i skargi kasacyjnej oraz opłata sądowa od doręczonego orzeczenia Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem.