I SA/Bk 480/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę E. S. w dniu [...].05.2009 r. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym ubiegał się o przyznanie: – jednolitej płatności obszarowej (JPO) do wszystkich deklarowanych działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 24,68 ha, – uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 18,04 ha, – uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni przeznaczonej na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) do powierzchni 5.67 ha. Po rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. M., mając na uwadze wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...].06.2009 r. w gospodarstwie wnioskodawcy, jak też wyniki kontroli administracyjnej, decyzją z [...].04.2010 r. nr [...] przyznał jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości oraz uzupełniającą płatność obszarową i płatność zwierzęcą do powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Od powyższej decyzji E. S. złożył odwołanie zarzucając, że organ I instancji bezpodstawnie wykluczył powierzchnię 0,07 ha z działki rolnej Z w sytuacji, w której kontrola na miejscu nie potwierdziła tego zawyżenia oraz bezpodstawnie stwierdził, że działka rolna W o powierzchni 0,10 ha nie była użytkowana rolniczo na dzień 30.06.2003 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z [...].06.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kontrola na miejscu, przeprowadzona w dniu [...].06.2009 r. w gospodarstwie E. S. oraz kontrola administracyjna wykazały na działkach rolnych AM/AM1, AI, P/P1, W, Ł, Z zawyżenie powierzchni gruntów rolnych w zakresie JPO - 0,47 ha - powierzchnia deklarowana 24,68 ha, powierzchnia stwierdzona 24,21 ha. Wskazano, że dokonane pomiary działek nie budzą żadnych wątpliwości, a występujące nieprawidłowości dodatkowo potwierdza dołączona dokumentacja fotograficzna oraz obraz ortofotomap. W związku z tym, różnica powyższej powierzchni tj. 0,47 ha (JPO) jest powierzchnią zawyżoną. Organ odwoławczy podkreślił, że ubiegając się o płatności do gruntów rolnych wnioskodawcy zobowiązani są do zachowania szczególnej staranności przy określeniu powierzchni oraz rodzaju upraw zgłaszanych do przedmiotowych płatności. W świetle obowiązujących przepisów prawa i zasad przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych niedopuszczalne jest, aby w przypadku stwierdzenia zawyżenia powierzchni i braku przestrzegania utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej (normami) nie zastosować odpowiednich potrąceń do powierzchni stwierdzonej w wyniku przeprowadzonych kontroli. E. S. w skardze do sądu administracyjnego zarzucił naruszenie: 1. art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ odwoławczy od ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu, 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a szczególnie raportu z czynności kontrolnych dokonanych w gospodarstwie skarżącego w dniu [...].06.2010r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto w piśmie procesowym z 23.11.2010 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organ rozstrzygający sprawę nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego w toku przedmiotowej sprawy, czym dopuścił się m.in. naruszenia art. 7, jak też art. 77 § 1 k.p.a. W sytuacji, kiedy skarżący wskazywał na konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli administracyjnej, czy też kontroli na miejscu działek, których powierzchnia została przez organ zakwestionowana, organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Zdaniem pełnomocnika przeprowadzenie przez organ postępowania zgodnie z zasadami wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego umożliwiłoby wyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego, a także stanowiłoby realizację zasad wyrażonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę zarzuty stawiane przez stronę skarżącą w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 ustawy z 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej: ustawą, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast w myśl postanowień art. 3 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powołany art. 3 ustawy wprowadza zatem istotne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te osłabiają pozycję procesową stron postępowania. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została bowiem ujęta odmiennie, niż we wskazanych przepisach. Otóż jak wskazano powyżej, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W opinii Sądu, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, organy administracyjne prawidłowo rozpatrzyły materiał dowodowy, w szczególności wyniki kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, czego konsekwencją było przyznanie płatności JPO w pomniejszonej wysokości. Trzeba podkreślić, że w sprawach prowadzonych przez organy ARiMR wynikających z ustawy organ te nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego (zob. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych służących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, St. Iur. Agraria 2009, Nr 7, s. 192). W konsekwencji ustawa wprowadza do postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów elementy kontradyktoryjności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24.09.2010 r., sygn. akt I SA/Bk 429/10, Lex nr 561829). W przeprowadzonym postępowaniu skarżący nie przedstawił dowodów, które podważałyby ustalenia organów. Wbrew zarzutom skargi, jak też zarzutom, jakie były postawione w odwołaniu, Sąd nie dostrzega sprzeczności pomiędzy ustaleniami kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu [...].06.2009 r. i wynikami kontroli administracyjnej. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, kontrola przeprowadzona na miejscu w dniu [...].06.2009 r. nie obejmowała wszystkich działek zgłoszonych do płatności. W szczególności kontrolą tą nie została objęta działka rolna oznaczona symbolem Z położona na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], co potwierdza Raport z czynności kontrolnych (k. 121 akt adm.). Organy ustalając powierzchnię działki rolnej Z kwalifikującą się do przyznania płatności oparły się natomiast na wynikach kontroli administracyjnej. Wskazana kontrola została przeprowadzona na podstawie pomiaru i analizy powierzchni uprawnionej do płatności wynikającej ze zdjęć naniesionych na ortofotomapy zawierających m.in. wektoryzowane granice poszczególnych działek ewidencyjnych oraz wyznaczoną na tej podstawie maksymalną powierzchnią kwalifikującą się do płatności. Zmierzona w ten sposób powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła 0,48 ha i była mniejsza od deklarowanej o 0,07 ha. Z kolei działka rolna oznaczona symbolem W położona na działce ewidencyjnej nr [...], rzeczywiście była objęta kontrolą na miejscu. Na dzień [...].06.2009 r., w którym była przeprowadzona kontrola, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo zgodną z powierzchnią deklarowaną tj. 0,1 ha. Jednakże w trakcie kontroli administracyjnej organ I instancji ustalił, że działka ta nie była użytkowana rolniczo na dzień 30.06.2003 r. Zdjęcie ww. działki rolnej wykonane w 2004 r. naniesione na ortofotomapę wskazuje jednoznacznie, że nie była ona użytkowana rolniczo zarówno w 2004 r., jak i w 2003 r. Stwierdzona na zdjęciu gęstość zadrzewienia i zakrzaczenia w 2004 r. była na tyle duża, że również w 2003 r. uniemożliwiało ono uznanie tej powierzchni za użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Niewątpliwie powyższe okoliczności nie świadczą o sprzeczności pomiędzy ustaleniami kontroli na miejscu a wynikami kontroli administracyjnej. Ustalenia kontroli na miejscu potwierdzały stan działki istniejący na dzień kontroli tj. [...].06.2010 r., co jedynie prowadzi do logicznego wniosku, że w okresie pomiędzy wykonaniem zdjęcia, a datą kontroli na miejscu działka została wykarczowana i jest obecnie wykorzystana rolniczo. Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19.01.2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla [ów w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.09.30.16 ze zm.), powierzchnia użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. W związku z tym, wobec podjętych ustaleń, działka rolna W została prawidłowo wykluczona z płatności JPO. Ustalenia dotyczące pozostałych działek nie były kwestionowane przez skarżącego w toku postępowania przed organami. Stąd w tym zakresie należy jedynie wskazać, że kontrola na miejscu nie obejmowała działek AM, AI i P. Powierzchnia działki AM została skorygowana przez skarżącego, odnośnie działek AI i P organy oparły się natomiast na wynikach kontroli administracyjnej. Z kolei w przypadku działki Ł, jej powierzchnia została ustalona na podstawie kontroli na miejscu. Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, nie budzą zastrzeżeń. Warto też zauważyć, że różnica pomiędzy powierzchnia deklarowaną a powierzchnia zatwierdzoną może zostać ustalona zarówno w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, jak i kontroli administracyjnej, dla potrzeb której można wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu geograficznej (GIS) polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym, zaś uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli wyniki mają równoprawne znaczenie (por. wyrok NSA z 24.06.2009 r., sygn. akt II GSK 1069/08, Lex nr 561829). Sąd nie znajduje także podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), jak też zasady przekonywania stron (art. 11 k.p.a.). Organy działając zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego dokładnie wyjaśniły okoliczności sprawy, ustosunkowały się do żądań i twierdzeń strony. Przesłanki przemawiające za podjętym rozstrzygnięciem przedstawiono w uzasadnieniu decyzji. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika, z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wnosił o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu lub kontroli administracyjnej. Organ odwoławczy ustosunkował się natomiast do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że stwierdzona wielkość zawyżenia powierzchni została ustalona na podstawie wyników zarówno kontroli na miejscu, jak i kontroli administracyjnej. Wskazano, że dokonane pomiary nie budzą wątpliwości, a występujące nieprawidłowości potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz obraz ortofotomap. W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia prawa, Sąd na mocy art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.