I SA/Bk 483/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz warunków sprzedaży tych napojów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 W dniu [...] maja 2018 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz warunków sprzedaży tych napojów. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z 2018 r. poz. 2550. Jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazano art. 12 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm., dalej jako: "u.w.t.p.a.") Pismem dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Prokurator Regionalny w B. wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy P.. Prokurator zarzucił ww. uchwale rażące naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. polegające na postanowieniu w § 2 ust. 1 ww. uchwały, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od szkół, przedszkoli i placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów sakralnych (z wyjątkiem wolnostojących kapliczek, krzyży, figur i innych obiektów tej kategorii), obiektów sportowych, publicznych i niepublicznych podmiotów leczniczych, która to odległość pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W uzasadnieniu skargi, Prokurator podniósł że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Skarżący wywiódł, że celem jaki przyświecał prawodawcy przy tworzeniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi było ograniczenie dostępności napojów alkoholowych dla społeczeństwa, przede wszystkim dla osób nieletnich i nadużywających alkoholu, zapobieganie chorobom alkoholowym oraz walka z nimi, a także kontrola sprzedaży alkoholu. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Odwołując się do orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że przyjęcie rozwiązania w § 2 ust. 1 ww. uchwały stanowi naruszenie realizacji zadań postawionych przed Radą na mocy art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Odległość 20 m od obiektów chronionych oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Prokurator nadmienił, że poprzednio obowiązująca uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz warunków sprzedaży tych napojów (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 44, 936) przewidywała odległość miejsc sprzedaży i podawania alkoholu wynoszącą 30 m. Aktualnie przyjęta odległość nie tylko jest mniejsza od odległości przyjętej uprzednio, ale przede wszystkim sprzeciwia się celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - walce z patologią społeczną jaką wciąż pozostaje problem nadużywania alkoholu w społeczeństwie. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy P. wniosła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu [...] lipca 2018 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz warunków sprzedaży tych napojów, jednocześnie uchylając uchwałę z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...]. Nowe brzmienie § 2 ust. 1 tej uchwały ustala odległość od miejsc chronionych na 40 m, a więc jest ona dwukrotnie większa od poprzednio ustalonej i zgodna z celami u.w.t.p.a. Rada Gminy P. podkreśliła, że skoro strona skarżąca kwestionuje zapis § 2 ust. 1 skarżonej uchwały, to niezrozumiały jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości. W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2018 r. Prokurator Regionalny w B. podtrzymał skargę, modyfikując złożony wniosek, tj. wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy ustalona odległość usytuowania miejsc sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 2 ust. 1 skarżonej uchwały nie mniejsza niż 20 metrów, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej natomiast, podnoszonej przez Prokuraturę, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP). Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie III SA/Lu 245/12 swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono, iż punkty sprzedaży napojów alkoholowych oraz punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 20 m od: (a) szkół, przedszkoli i placówek oświatowo-wychowawczych, (b) obiektów sakralnych (z wyjątkiem wolnostojących kapliczek, krzyży, figur i innych obiektów tej kategorii), (c) obiektów sportowych, publicznych i niepublicznych podmiotów leczniczych. W § 2 ust. 2 wskazano na sposób mierzenia odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a ww. miejscami. Mając powyższe na uwadze za uprawniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Gminy P., przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Uchwalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży od obiektów chronionych nie mniej niż 20 metrów oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a.). Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. W ocenie Sądu określona w § 2 uchwały odległość (nie mniejsza niż 20 metrów) jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności alkoholu. Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok WSA w Białymstoku z 10 października 2018 r., I SA/Bk 484/18, wyrok WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Jak wykazano powyżej, zaskarżona uchwała w § 2 istotnie narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi. Na zakończenie należy zaznaczyć, że podjęcie nowej uchwały przez Radę Gminy P., ustalającej odległość od miejsc chronionych na 40 metrów, nie niweluje potencjalnych negatywnych skutków prawnych, wynikających z obowiązywania uchwały w określonym zakresie czasu. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.