I SA/Bk 493/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2002 r. do lutego 2012 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].06.2013 nr [...][...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2013 r. nr [...]. odmawiającą Pani K. H. (dalej powoływanej jako Skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...]/2002-[...]/2012 w łącznej kwocie 35.147,49 zł. Rozpatrując wniosek Skarżącej o umorzenie ww. należności Prezes ZUS uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.). Stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że egzekucja należności z tytułu składek nie była dotychczas prowadzona. Skarżąca otrzymuje zaś świadczenie emerytalne w wysokości 996,55 zł brutto oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie 203,50 zł, z którego można skutecznie prowadzić postępowanie egzekucyjne. Ponadto wskazał, że przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych przewidują ochronę części świadczenia ze względu na zabezpieczenie niezbędnych środków na utrzymanie osoby zobowiązanej i jej rodziny. Prezes ZUS dokonał też analizy § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Dz. U. nr 141, poz. 1365). Podkreślił jednak, że odstąpienie od realizacji obowiązku zapłaty należności ma charakter zupełnie wyjątkowy. Wskazał, że organ musi mieć podstawy by przypuszczać, że zapłata należności spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Organ wskazał, że chociaż Skarżąca uzasadniła wniosek złym stanem zdrowia, to fakt ten nie pozbawia jej możliwości regulowania zobowiązań wobec ZUS ze względu na stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Również prowadzona działalność nie została przez Skarżącą zlikwidowana, a tylko zawieszona, co wskazuje na zamiar jej kontynuowania. Ponadto organ wskazał, że Skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, nie posiada zobowiązań wobec innych wierzycieli. Brak jest, zatem podstaw do umorzenia należności na podstawie § 3 cyt. rozporządzenia. Organ przyjął, że uwzględniając osiągane przez Skarżącą dochody nie można przyjąć, że brak jest po jej stronie obiektywnych możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS. Stwierdził, że z uwagi na wysokość zobowiązań z tytułu składek brak jest możliwości dokonania jednorazowej wpłaty na poczet tych należności, istnieje jednak możliwość uregulowania zadłużenia w mniejszych kwotach i w dłuższym czasie, na przykład w odpowiednio dopasowanym układzie ratalnym. Organ stwierdził też, że Skarżąca nie przedłożyła żadnych informacji potwierdzających poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do Sądu. Podniosła, że decyzja Prezesa ZUS nie uwzględnia jej sytuacji zdrowotnej, majątkowej i rodzinnej. Wskazała m.in., że od [...] września 1974 r. przebywała na rencie chorobowej, a od [...] stycznia 2006 r. przeszła na emeryturę. Wskazała na liczne dolegliwości zdrowotne i konieczność leczenia. Stwierdziła, że po uiszczeniu należności za leki i media niewiele jej pozostaje i czeka ją niedostatek. Wskazała też, że z dniem [...] września 2013 r. działalność gospodarcza została zlikwidowana. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z utrwalona linią orzeczniczą sądowa kontrola legalności tzw. decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w należycie zebranym i ocenionym materiale dowodowym (art. 7, art. 77 Kpa) oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach (art. 80 Kpa). Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która w myśl postanowień art. 28 ust.1 -3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dodatkowo w uzasadnionych przypadkach, na mocy art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Te uzasadnione przypadki przykładowo wymienione zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., zgodnie,·z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w swoich wcześniejszych orzeczeniach zwracał uwagę, że dokonane w § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., wyliczenie jest wyliczeniem przykładowym, co oznacza, że "zamiarem ustawodawcy było objęcie możliwością umorzenia należności z tytułu składek jak największej liczby przypadków, w których ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny" (por. prawomocny wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 363/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując przeprowadzone przez organ administracyjny postępowanie Sąd doszedł do wniosku, że dokonując oceny zebranych w sprawie dowodów organ prawidłowo uznał, że w omawianej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust.1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Takich wniosków nie można natomiast wyciągnąć, jeżeli chodzi o ocenę wystąpienia przesłanek umorzenia należności z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. W tym przypadku organ dokonał zawężającej wykładni treści § 3 cyt. wyżej rozporządzenia ograniczając się do wskazania, że zdaniem organu nie wystąpiła żadna z wymienionych w § 3 rozporządzenia przesłanek przemawiająca za umorzeniem zaległości. Organ przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 Kpa. Istota swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. C. Martysz, komentarz do art. 80 Kpa w: Kodeks Postępowania Administracyjnego tom I, LEX 2010). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywnioskować, że organ dokonał pobieżnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ogólnikowo wskazując, że skoro Skarżąca posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, prowadzona przez nią działalność nie została zlikwidowana, a tylko zawieszona, co wskazuje na zamiar jej kontynuowania, Skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, nie posiada zobowiązań wobec innych wierzycieli to brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie § 3 cyt. rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że "w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był wskazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK176/07, opubl. LEX 3999183, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianej sprawie organ nie dokonał szczegółowej analizy przesłanek warunkujących możliwość uzyskania ulgi w postaci umorzenia zaległych należności, w szczególności nie zestawił (nie porównał) uzyskiwanych przez Skarżącą dochodów z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które jego zdaniem byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, a więc nie ustalił, czy spłata zaległości pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej. W sytuacji, gdy organ ustalił, że Skarżąca uzyskuje dochód z emerytury i dodatku pielęgnacyjnego w wysokości ok. 1000 zł, w kontekście też jej sytuacji osobistej poważne zastrzeżenia budzi też stwierdzenie organu, że posiada ona możliwość spłaty należności wobec ZUS w systemie ratalnym. Powyższe wskazuje na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także art. 107 § 3 Kpa, który określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Wskazane wyżej uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy dały podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższych okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O niewykonalności uchylonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 tejże ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien ponownie ocenić wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie należności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., uwzględniając ocenę prawną dokonaną przez Sąd.