I SA/Bk 534/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oddala skargę. 1. Pan S. D. (dalej powoływany również jako Skarżący) złożył w dniu [...] kwietnia 2012 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w A. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 11,41ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 4,25 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę (PZ) do działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 2,15 ha. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono błąd kontroli krzyżowej w odniesieniu do działki rolnej H/H1 położonej na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] oraz do działek rolnych I, J, K położonych na działce ewidencyjnej numer[...], [...], [...]. Ustalono, że grunty rolne położone na ww. działkach ewidencyjnych zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2012 przez dwóch producentów rolnych, w tym Skarżącego. Łączna powierzchnia użytków rolnych zadeklarowana przez wszystkich wnioskodawców przekroczyła dopuszczalną powierzchnię użytków rolnych na ww. działkach. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. wystosował w dniu [...] czerwca 2012 r. do Skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Skarżący oświadczył, że jest w trakcie zakupu działki nr [...] wobec czego została ona zadeklarowana przez pomyłkę oraz że działki nr [...] i [...] postanowił w tym roku użytkować, zaś w odniesieniu do działki nr [...] podano mu błędny numer działki oświadczając, że użytkuje z innej strony rowu dlatego też wycofuje tę działkę z płatności. Wraz z ww. oświadczeniem Skarżący złożył korektę wniosku. 2. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. wydał decyzję nr [...], przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. 3. Od ww. decyzji Skarżący złożył odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., który uchylił zaskarżoną decyzję w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecając ustalenie, czy Skarżący był posiadaczem w roku kalendarzowym 2012 gruntów rolnych zgłoszonych do płatności na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...]oraz nr [...]. 4. Po przesłuchaniu w charakterze świadków Z. Z., Z. D., P. S., Z. K., P. S., L. K., A. D., D. B., P. S., Z. K. oraz odebraniu wyjaśnień Skarżącego i Pana L. K., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. 5. W złożonym odwołaniu Skarżący zarzucił, że nie zapewniono mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz że nie ustalono powierzchni użytkowanej rolniczo dla działki ewidencyjnej o nr [...], co spowodowało nieprawidłowe wyliczenie różnicy procentowej w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej. 6. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na zasady przyznawania płatności, o które wnioskował Skarżący, Organ odwoławczy stwierdził, że Organ I instancji prawidłowo uznał, że Skarżący nie użytkował, jako posiadacz, w sposób wyżej przedstawiony, zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych oznaczonych lit. H/H1, I, K położonych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. Skarżący prace na działce o nr [...] wykonywał na zlecenie właściciela - Pana L. K., a zatem nie był jej posiadaczem w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Z kolei działka ewidencyjna o nr [...] nie była użytkowana rolniczo w 2012 r., co wynika zarówno z zeznań świadka – A. D. jak i wyjaśnień Skarżącego. Przyjąć zatem należało, że powyższa działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Organ odwoławczy stwierdził również, że korekta złożona przez Skarżącego, dotycząca numeru działki ewidencyjnej [...] nie może być uznana za oczywistą omyłkę lub błąd, bowiem została złożona na skutek wezwania organu, po wykryciu nieprawidłowości w deklaracji. Organ wskazał, że korekta złożona przez Skarżącego w dniu [...] lipca 2012 r., polegająca na wyzerowaniu powierzchni działek o nr [...], [...], [...] i [...], nie mogła być uznana za skuteczną, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z 02.12.2009 r. str. 65), poprawki nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, w których stwierdzono nieprawidłowości. Dlatego też, w ocenie Organu odwoławczego w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji z 30 listopada 2009 r. 1122/2009, z którego wynika, że nie stosuje się obniżek i wyłączeń, jeżeli producent rolny wykazał, że nie jest winny stwierdzonych nieprawidłowości. 7. Na powyższą decyzję Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzucił Organom obu instancji wydanie decyzji z ‘wadą prawną’. Zdaniem Skarżącego, nie został on zawiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i wniesienia zastrzeżeń; nie został on także pouczony o możliwości uczestnictwa w przesłuchaniu świadków. Skarżący podniósł także, iż Organy obu instancji nie ustaliły powierzchni użytkowanej rolniczo na działce [...], wobec czego błędnie ustaliły powierzchnię całkowitą. Skarżący wskazał, że złożył korektę wniosku polegającą na wycofaniu części wniosku przed [...] października 2013 r., a zatem nie doszło do zawyżenia płatności. 8. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor ARiMR w Ł., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. 9. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżone decyzje Organu I i II instancji nie naruszają prawa a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 10. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów, które można określić jako ogniskujących się wokół naruszeń prawa czynnego udziału Skarżącego w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2012, poz. 1164 ze zm., dalej powoływana jako: u.p.s.w.b.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 tego artykułu stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jak wskazuje J. Bieluk, z uwagi na ekonomikę prowadzonych postępowań, ustawodawca ograniczył stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), (tak J. Bieluk, Komentarz do art. 3 u.p.s.w.b., w: J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz. Oficyna 2008, dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX). Ograniczone zastosowanie art. 9 i 10 k.p.a. do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji może pogorszyć sytuację strony, jednak na takie rozwiązanie zdecydował się ustawodawca. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., że porównanie regulacji art. 3 u.p.s.w.b. z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu. W takim stanie prawnym strona powołująca się na określone okoliczności faktyczne lub kwestionująca wartość zgromadzonych dowodów obciążona jest obowiązkiem przedstawienia odpowiednich wniosków dowodowych. Zasada wysłuchania stron w rozumieniu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego znacznie odbiega od regulacji zawartych w art. 10 § 1 - § 3 k.p.a. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - powstaje tylko wtedy gdy strony zgłoszą żądania w tym zakresie. Również i w tym przypadku regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyczerpuje materię realizacji zasady ogólnej, czego konsekwencją jest wyłączenie stosowania art. 10 k.p.a. (tak wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. II GSK 353/09)). Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy wskazać należy, iż jak wynika z jej akt, Skarżący na żadnym z etapów postępowania nie wystąpił z żądaniami, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b., stąd zarzuty naruszenia prawa procesowego uznać należy za bezzasadne. 11. W ocenie Sądu także zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez nieokreślenie powierzchni skoszonej na działce nr 246 jest niezasadny. Istotą płatności jak słusznie wskazał Organ II instancji jest to, że są one przyznawane osobie, która utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.p.s.w.b. rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa (...), jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności"; zaś art. 7 ust. 2 u.p.s.w.b. stanowi, że "Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw (...) do których została przyznana jednolita płatność obszarowa". Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 19 stycznia 2009 r. nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.), państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III, uwzględniając szczególne cechy odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Państwa członkowskie nie określają wymogów minimalnych, które nie są przewidziane w tych ramach. W wydanym na podstawie ww prawa europejskiego rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.) wskazano w § 1 ust. 1 pkt 4, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2 - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy wskazać należy, że utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej musi mieć charakter trwały, zaś dokonywanie na nich zabiegów agrotechnicznych – regularne. Jak wynika z zeznań brata Skarżącego, przedmiotowa działka nr [...] w całości nie kwalifikowała się do przyznania płatności, nie była bowiem użytkowana rolniczo od roku 2006. Stąd nie zasługuje na uznanie argument Skarżącego o potrzebie ustalenia powierzchni faktycznie użytkowanej, czyli tej jaka jednorazowo została skoszona. Posiadanie gruntu rolnego musi mieć bowiem charakter trwały i nie może wyrażać się w jednorazowym czy sporadycznym zawładnięciu rzeczą lecz możności korzystania z niej przez czas nieokreślony. I tak np. wykonanie przez rolnika jednorazowej czynności, polegającej na wykonaniu pierwszego pokosu siana nie stanowi nabycia posiadania (tak wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. II GSK 228/07). 12. Sąd nie podziela także argumentacji Skarżącego, że nie doszło do zawyżenia płatności z uwagi na złożone wycofanie części wniosku przed [...] września 2013 r. Jak wynika z treści art. 14 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE L z dnia 2 grudnia 2009 r.), jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. W tej sprawie Skarżący skutecznie doręczonym wezwaniem z dnia [...] czerwca 2012 r. został poinformowany przez organ o stwierdzonych we wniosku nieprawidłowościach w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...], stąd też wycofanie działek wskazanych w korekcie wniosku nie mogło zostać uwzględnione. 13. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego i materialnego w zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej jej wydanie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. 14. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).