I SA/Bk 552/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi O. SA w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz O. S.A. w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. pełnomocnik O. S.A. w W. (dalej jako: "Spółka") wniósł zarzuty do egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika M. Urzędu Skarbowego w W. na podstawie 12 tytułów wykonawczych wystawionych przez Wójta Gminy P., podnosząc, że: - egzekucja została podjęta w zakresie nieistniejącego obowiązku, gdyż organ nie doręczył Spółce decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego za 2009 r.; - egzekucja została podjęta w zakresie nieistniejącego obowiązku w zakresie odsetek, których wysokość została zawyżona; - obowiązek będący przedmiotem egzekucji był niewymagalny ze względu na niedoręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz z uwagi na to, że decyzji pierwszoinstancyjnej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności; - egzekucja należności jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy obowiązek został wcześniej wykonany a ponadto organ nie doręczył decyzji pierwszoinstancyjnej i nie nadano tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; - egzekucja została podjęta na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymagań określonych w art. 27 w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, dalej powoływana jako: "u.p.e.a."). 2. Organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. zwrócił się o zajęcie stanowiska przez wierzyciela - Wójta Gminy P. - w sprawie powyższych zarzutów do prowadzonej egzekucji. 3. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Wójt Gminy P. uznał zarzuty Spółki za nieuzasadnione. Zdaniem wierzyciela egzekucja była dopuszczalna zaś należność wymagalna. Decyzja z dnia [...] października 2014 r. w sprawie określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2009 r. była skutecznie doręczona podatnikowi przez Pocztę Polską w dniu [...] października 2014 r. oraz prawidłowo został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Obowiązek podatkowy powstał również w zakresie odsetek za zwłokę, bowiem choć postępowanie organu pierwszej instancji trwało ponad trzy miesiące (art. 54 § 1 pkt 7 o.p.), jednakże przepis ten nie mógł mieć zastosowania, gdyż do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się skarżąca Spółka, a zatem przyczyny te były niezależne od organu (art. 54 § 2 o.p.). Wystawiony w sprawie tytuł wykonawczy spełnia też wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. 4. Po rozpoznaniu zażalenia Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawą prawną do wystawienia tytułu wykonawczego jest decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2009 r. w kwocie 14.095,00 zł, doręczona Spółce w dniu [...] października 2014 r., zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. 5. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 239b § 2 o.p. Doręczone również zostało upomnienie z dnia [...] listopada 2014 r. w dniu [...] listopada 2014 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). W ocenie organu zarzut niedoręczenia decyzji oraz postanowienia, o których mowa wyżej nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Tym samym zasadne jest stanowisko wierzyciela wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Bezspornym jest zatem, iż istniał obowiązek podatkowy, który z uwagi na doręczenie decyzji określającej z dnia [...] października 2014 r. przed upływem terminu przedawnienia, tj. [...] grudnia 2014 r. nie uległ przedawnieniu. Powyższe okoliczności świadczą o zasadności prowadzonej egzekucji administracyjnej, co jest zgodne z przepisami art. 33 oraz 34 u.p.e.a. Zdaniem Kolegium, nie znajdują także oparcia w materiale dowodowym zarzuty, jakoby tytuły wykonawcze nie spełniały wymogów z art. 27 u.p.e.a. 6. Na powyższe postanowienie skarżąca Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie jego i poprzedzającego go postanowienia wierzyciela z dnia [...] lutego 2015 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: – art. 33 § 1 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 6 u.p.e.a., przez uznanie za bezzasadne zarzutów nieistnienia obowiązku, braku wymagalności oraz niedopuszczalności egzekucji w sytuacji, w której egzekucję podjęto pomimo niedoręczenia zobowiązanemu decyzji określającej wysokości zobowiązania podatkowego; – art. 124 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez brak odniesienia się do zarzutu nieistnienia obowiązku w zakresie egzekwowanych odsetek za zwłokę; – art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., przez uznanie za bezzasadny zarzut nieprawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego w sytuacji, w której błędnie określono w nim, że egzekwowany obowiązek jest wymagalny. 7. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. obowiązku oraz braku wymagalności obowiązku nie mogły być przedmiotem badania wierzyciela 8. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. I SA/Bk 743/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd uznał, że zarzuty dotyczące nieistnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Stosownie bowiem do art. 34 § 1a u.p.e.a. wierzyciel w takim przypadku wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Zdaniem Sądu, badając merytorycznie wskazane zarzuty organ naruszył wskazany przepis. Dalej Sąd uznał, że wydane postanowienie nie spełnia wymogów stawianych uzasadnieniu w art. 124 § 2 k.p.a., narusza też zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej – art. 8 k.p.a. (w zw. z art. 18 u.p.e.a.) - a to ze względu na nieodniesienie się do zarzutu nieistnienia obowiązku w zakresie odsetek. Natomiast zgodne z prawem, w ocenie WSA, jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznające za niezasadne zarzuty niedopuszczalności egzekucji oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. 9. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. II FSK 1148/16, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Zdaniem Sądu kasacyjnego, przyjęte w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, iż ani wierzyciel, ani organ egzekucyjny nie są uprawnieni lub zobowiązani do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym stoi w oczywistej opozycji do regulacji prawnych zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro bowiem przepisy te uprawniają zobowiązanego do wniesienia zarzutów dotyczących wymagalności i zasadności obowiązku (art. 33 § 1) i zobowiązują organ do rozpoznania tych zarzutów (art. 34 § 1), to nie znajduje podstaw prawnych stanowisko, iż ani wierzyciel ani organ egzekucyjny nie jest władny zarzuty rozpoznać. NSA podkreślił, że w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być kontrolowane kwestie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu podatkowym, ale zauważył, że nie każde nieistnienie obowiązku i nie każdy przypadek braku jego wymagalności musi prowadzić do weryfikacji decyzji określających obowiązki poddane egzekucji. W rozpoznanej sprawie skarżąca nieistnienie obowiązku i brak jego wymagalności, a także niedopuszczalność egzekucji wiązała z niedoręczeniem jej przed podjęciem czynności egzekucyjnych decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem NSA obowiązkiem wierzyciela było sprawdzenie, czy zarzuty Spółki są zasadne – ich zasadność oznaczałaby bezzasadność egzekucji. Sprawdzenie, czy przed wszczęciem egzekucji ww. decyzja i postanowienie zostały doręczone stronie nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji. Sprawdzenie, czy akty te zostały doręczone przed wszczęciem egzekucji jest zwykłą czynnością materialno-techniczną, która nie prowadzi do podważenia obowiązku określonego decyzją, a ma na celu jedynie sprawdzenie, czy obowiązek istnieje (czy jest decyzja określająca obowiązek), czy obowiązek jest wymagalny (czy postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zostało doręczone), zatem czy egzekucja jest dopuszczalna. II. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku wyrokiem NSA z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. II FSK 1148/16,, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Skarżącego od wyroku WSA w Białymstoku, który to orzeczeniem z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. I SA/Bk 743/15 uchylił zaskarżone postanowienie. Zgodnie z art. 190 p. p. s. a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej: "CBOSA"). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. II FSK 1148/16, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć. 4. W sprawie sporna jest kwestia wymagalności i istnienia obowiązku, co do którego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, oraz możliwość badania tych zagadnień przez wierzyciela, który zajmuje stanowisko w sprawie zarzutów zgłoszonych przez dłużnika. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skoro przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawniają zobowiązanego do wniesienia zarzutów dotyczących wymagalności i zasadności obowiązku (art. 33 § 1) i zobowiązują organ do rozpoznania tych zarzutów (art. 34 § 1), to nie znajduje podstaw prawnych stanowisko, iż ani wierzyciel ani organ egzekucyjny nie są władne ich rozpoznać. Tym samym zarzuty podjęcia egzekucji wobec nieistniejącego i niewymagalnego obowiązki mogą być przedmiotem oceny w ramach postępowania prowadzonego przez wierzyciela. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ograniczenie odnośnie do rozpoznania zarzutu nieistnienia obowiązku nie wynika ani z przepisów prawa, ani z istoty postępowania egzekucyjnego. Ponadto sytuację tę przewidział ustawodawca przyznając zobowiązanemu uprawnienie do wniesienia, w bardzo krótkim czasie od doręczenia tytułu wykonawczego (7 dni) zarzutów, w tym zarzutu nieistnienia obowiązku. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając sprawę ponownie przyjmuje pogląd, że skoro w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. obok przesłanek mogących stanowić podstawę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej takich jak wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie – wskazano nieistnienie obowiązku, a każda z przesłanek wymienionych przed przesłanką nieistnienia obowiązku jest w rzeczy samej tożsama z nieistnieniem obowiązku, to należy przyjąć, iż w omawianym zarzucie chodzi o nieistnienie obowiązku z każdej przyczyny, która czyni egzekucję bezzasadną. Przyczyna bezzasadności egzekucji może zaś istnieć w dniu jej wszczęcia, może też wystąpić po jej wszczęciu. Nie budzi wątpliwości, że instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ochrona ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja prowadzona jest zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ochrona ta zostałaby zniweczona gdyby uznać, że niedopuszczalne jest sprawdzenie, czy obowiązek istniał lub był wymagalny w dacie wszczęcia egzekucji. Zatem przyjąć należy, że istota egzekucji nie stoi na przeszkodzie zbadaniu zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku w dacie wszczęcia egzekucji, a przepisy prawa nie tylko pozwalają ale wręcz nakazują rozpatrzenie tego zarzutu. W tej sytuacji Sąd uznaje za błędne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że zarzuty nieistnienia obowiązku określonego tytułem wykonawczym oraz jego niewykonalności są niedopuszczalne. Przyjąć należy, że zarzuty takie są dopuszczalne i powinny zostać rozpoznane przez organ egzekucyjny, po wcześniejszym odniesieniu się do nich przez wierzyciela. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nieistnienie obowiązku i brak jego wymagalności, a także niedopuszczalność egzekucji wiąże z niedoręczeniem jej przed podjęciem czynności egzekucyjnych decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd zauważa, że Wójt gminy P. odniósł się merytorycznie do tych zarzutów w ten sposób, że odmówił ich zasadności wskazując, że zarówno decyzja określająca Spółce zobowiązanie podatkowe za 2009 r., jak i postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zostały prawidłowo doręczone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie przyjęło natomiast, że podniesione zarzuty są niedopuszczalne i konsekwentnie nie rozpoznało ich merytorycznie. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że przyjmując to błędne stanowisko SKO naruszyło przepis art. 34 § 1 a u.p.e.a. Z tego względu Sąd uchylił postanowienie tego organu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. 6. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno odniesie się merytorycznie do zarzutów, które Spółka przedstawia jako przemawiające za tezą o nieistnieniu obowiązku i jego niewykonalności. 7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 4 P.p.s.a.).