I SA/Bk 6/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z [...].01.2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że postanowienia wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w B. na rzecz skarżącego [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. (dalej również jako skarżący) wszczął wobec majątku C. P. postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania kary pieniężnej w wysokości 18.050 zł. Podstawą wystawienia tytułu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] września 2009 r., nakładająca na dłużnika karę pieniężną. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B., na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.p.e.a.", umorzył postępowanie egzekucyjne. Przyczyną umorzenia było wycofanie przez wierzyciela tytułu wykonawczego, z uwagi na uchylenie przez organ wyższego stopnia decyzji, będącej podstawą wydania tytułu wykonawczego. Postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. Nr [...], Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B., powołując art. 64c § 3 u.p.e.a., obciążył wierzyciela kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego w kwocie 1083,00 zł. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący i w złożonym zażaleniu wniósł o jego uchylenie, wskazując na naruszenie art. 64c § 3 u.p.e.a., albowiem organ egzekucyjny nie wykazał, aby wierzyciel spowodował niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż przez niezgodność z prawem, o której mowa w art. 64c § 3 u.p.e.a. należy również rozumieć uchylenie decyzji będącej podstawą wystawienia skierowanego do egzekucji tytułu wykonawczego. Podkreślił, że bez znaczenia są podnoszone przez wierzyciela okoliczności, iż był on uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. To wierzyciel ponosi ryzyko związane ze wszczęciem i prowadzeniem egzekucji na podstawie nieostatecznej decyzji, która następnie została uchylona. W skardze złożonej do Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a jest możliwe w przypadku wystąpienia sytuacji, gdy należności z tytułu koszów egzekucyjnych zostały pobrane od zobowiązanego i po pobraniu kosztów okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. W ocenie skarżącego, koszty egzekucyjne zostały w przedmiotowej sprawie pobrane bezprawnie, albowiem wierzyciel pismem z 1 grudnia 2009 r. zwrócił się do organu egzekucyjnego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W skardze wskazano jednocześnie, że wymieniony przepis uzależnia obciążenie kosztami pobranymi od zobowiązanego wierzyciela od stwierdzenia, że postępowanie było prowadzone niezgodnie z prawem, a niezgodność ta została stwierdzona orzeczeniem właściwego organu. Tymczasem organ odwoławczy uchylając decyzję będącą podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, stwierdził jedynie, że rozstrzygnięcie w sprawie nałożenia kary wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, ponownie nałożył na C. P. karę pieniężną w wysokości 20 050,00 zł. W ocenie skarżącego skoro decyzji z [...] września 2009 r. nadany został z mocy prawa rygor natychmiastowej wykonalności, wierzyciel miał obowiązek wszcząć procedurę egzekucyjną w sytuacji, gdy zobowiązany nie uiścił kary pieniężnej. Ponieważ wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji i nie został złożony wniosek o jej wstrzymanie, brak było podstaw do czekania na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalanie. Wyrokiem z 16 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 168/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na powyższe postanowienie z [...] lutego 2010 r. Zdaniem Sądu uchylenie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego do ponownego rozpatrzenia może stanowić podstawę obciążenia wierzyciela - organu administracyjnego kosztami egzekucji na zasadzie cyt. art. 64c § 3 u.p.e.a. Samo jednak uchylenie decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, do ponownego rozpatrzenia nie rozstrzyga o niezgodności z prawem prowadzonej egzekucji. Jednakże organ egzekucyjny uprawniony jest do oceny czy przyczyny uchylenia decyzji nie wskazują na taką niezgodność z prawem. Nie ma znaczenia w sprawie, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego organ administracyjny - wierzyciel działał w oparciu o wydaną decyzję, którą zobowiązany był skierować do egzekucji. Sąd zauważył, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego niezwłocznie po uchyleniu pierwotnej decyzji wycofał z egzekucji tytuł wykonawczy domagając się umorzenia egzekucji. Umorzenie egzekucji oznacza jej zakończenie. Organ egzekucyjny w oparciu o zebrany materiał w sprawie miał prawo samodzielnie ocenić przesłanki wycofania tytułu wykonawczego i żądania zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z momentem jego zakończenia wiąże się bowiem obowiązek rozliczenia pobranych w postępowaniu kwot. Skoro na zasadzie art. 64c § 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny zobowiązany był zwrócić pobrane kwoty, w tym pobrane koszty egzekucyjne to obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie do żądania pokrycia przez wierzyciela zwracanych kwot. Ponadto Sąd wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji orzekającego w postępowaniu odwoławczym od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wynikało, że pierwotna decyzja zostały podjęta niezgodnie z prawem. Organ odwoławczy - Główny Inspektor Transportu Drogowego - w decyzji z [...] listopada 2009 r. wskazał bowiem, iż w rozpatrywanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie niektórych stwierdzonych naruszeń, co było przyczyną naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ egzekucyjny miał możliwość zobowiązania wierzyciela do pokrycia pobranych i zwracanych kosztów egzekucyjnych. W przeciwnym razie to organ egzekucyjny obciążony byłby takimi kosztami. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1030/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Sąd kasacyjny podzielił zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64c § 3 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że pojęcie "niezgodności z prawem" odnosi się do decyzji, które zostały uchylone przez organ drugiej instancji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania w oparciu o normę art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie: "k.p.a.", podczas gdy decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przesądza o braku podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym i nie przesądza o "niezgodności z prawem" wszczęcia i prowadzenia egzekucji, o którym mowa w treści art. 64c § 3 u.p.e.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w tej sprawie powstał na tle wykładni art. 64c § 3 u.p.e.a. w zakresie objęcia hipotezą tej normy sytuacji, w której decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego została następnie uchylona przez organ odwoławczy przy zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji stanowić ma zdaniem organów orzekających w tej sprawie o "niezgodności z prawem" wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Zgodnie z art. 64c § 3 u.p.e.a., jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem nie mającym w tej sprawie zastosowania. Stosownie zaś do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 2009 r. - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przywołanym wyroku z 18 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się w kwestii pojęcia niezgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji w rozumieniu art. 64c § 3 u.p.e.a. do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 21 lutego 2007 r. (I CNP 71/06, LEX nr 253389) na gruncie prawa cywilnego i podkreślił, że orzeczenie niezgodne z prawem – to takie orzeczenie, które jest niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo zostało wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawniczej. Z tego powodu w ocenie Sądu kasacyjnego uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie przesądza o "niezgodności z prawem" wszczęcia i prowadzenia egzekucji, które spowodował wierzyciel. Decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w żadnym stopniu nie przesądza zasadności podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, co więcej decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy może być mniej korzystna dla strony postępowania administracyjnego od tej uchylonej na podstawie tego przepisu. Wydając taką decyzję organ odwoławczy nie rozstrzyga w niej o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie stwierdza, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części od nowa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 64c § 3 u.p.e.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia zakresu pojęciowego terminu "niezgodności z prawem". Nie każde uchylenie decyzji będącej podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego daje podstawę do stwierdzenia braku podstaw do prowadzenia egzekucji. Jeżeli tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nie zawierał wad, które wykluczałyby od samego początku prowadzenie egzekucji na jego podstawie to znaczy, że postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte i prowadzone. W ocenie Sądu kasacyjnego istotą regulacji art. 64c § 3 u.p.e.a. jest bowiem ocena prowadzenia samej egzekucji, a nie ocena postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne organy administracji publicznej. "Niezgodność z prawem", o której mowa w treści tego przepisu dotyczy niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących prowadzenie egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny w podstawach prawnych postanowienia w przedmiocie obciążeniu kosztami egzekucyjnymi winien wskazać, które z tych przepisów zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, iż w warunkach opisanych w art. 64c § 3 u.p.e.a., zarówno niezgodne z przepisami ustawy wszczęcie, jak i prowadzenie egzekucji musi być spowodowane działaniem lub zaniechaniem wierzyciela, a więc takim postępowaniem, które narusza przepisy ustawy nakazujące lub zakazujące wierzycielowi podejmowania określonych czynności przed lub w trakcie prowadzonej egzekucji. Mając na uwadze wykładnię dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny należy uznać, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżący wystawił i skierował do egzekucji tytuł wykonawczy, a jego podstawą była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2009 r. nakładająca na dłużnika karę pieniężną. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego w następstwie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji - Głównego Inspektora Transportu Drogowego (decyzja z [...] listopada 2009 r. nr [...]). Z tego powodu wierzyciel wycofał tytuł wykonawczy wystawiony na podstawie decyzji z [...] września 2009 r. Zauważenia wymaga, że Główny Inspektor Transportu drogowego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nakładająca na dłużnika karę pieniężną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ drugiej instancji nie rozstrzygał zatem o meritum sprawy tylko stwierdził istnienie braków w postępowaniu organu pierwszej instancji, które wymagają wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja ta nie stanowi więc o zasadności podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uwzględnieniu wskazówek zawartych w decyzji kasacyjnej może podjąć rozstrzygnięcie mniej korzystne dla strony postępowania. Wobec powyższego nie znajduje podstaw twierdzenie organów obu instancji, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego było niezgodne z prawem. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przesądza o braku podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym i nie przesądza o "niezgodności z prawem" wszczęcia i prowadzenia egzekucji, o którym mowa w treści art. 64c § 3 u.p.e.a. Natomiast organy nie wskazały, które przepisy regulujące prowadzenie egzekucji administracyjnej zostały naruszone prowadząc do niezgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji w tej sprawie. Naruszenie art. 64c § 3 u.p.e.a. stało się podstawą uchylenia postanowień organów obu instancji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niewykonalności zaskarżonych postanowień orzeczono w oparciu o przepis art. 152, zaś o kosztach w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.