I SA/Bk 805/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę. M. T. (dalej powoływana także jako: "Skarżąca"), w dniu [...] marca 2013 r., złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowała pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 5,49 ha, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 9,81 ha, pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 -Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 9,81 ha. W dniach [...] sierpnia 2013 r. w gospodarstwie Skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni (nr raportu [...]) i w zakresie Programu rolnośrodowiskowego (raport nr [...]), podczas której stwierdzono nieprawidłowości, polegające. na nieprowadzeniu rejestru działalności rolnośrodowiskowej mające wpływ na pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej. W odpowiedzi do zastrzeżeń Skarżącej co do ustaleń kontroli, organ I instancji w dniu [...] września 2013 r. poinformował ww., że nie zostały one uwzględnione z powodu przekazania uwag po terminie 7 dni od dnia otrzymania raportu z czynności kontrolnych (raport wnioskodawca otrzymał w dniu [...] sierpnia 2013 r., zastrzeżenia wpłynęły w dniu [...] września 2013 r.), oraz z braku ich zasadności. Po rozpatrzeniu posiadanego materiału dowodowego, w dniu [...] maja Kierownik Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję, Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który postanowieniem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 464/14 odrzucił skargę. W dniu [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wystosował do Skarżącej zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję nr [...] ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 23 585,40 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2013 r. (raport z czynności kontrolnych nr [...]) wynika, że Skarżąca w 2013 r. nie prowadziła rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Brak prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, do którego prowadzenia Skarżąca została zobowiązana na mocy § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skutkowało odmową płatności rolnośrodowiskowej w danym roku. Zasadnie więc, w oparciu o art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., w związku z § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz.. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych Skarżącej, a następnie wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ podkreślił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy o ARiMR przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie z powodu niedotrzymania warunków 5-letniego okresu zobowiązania, co miało miejsce w tej sprawie. Organ odwoławczy podniósł, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w zaskarżonej decyzji wskazał przepisy dotyczące zwrotu płatności rolnośrodowiskowej określone w § 28 ust 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009, jednakże z uwagi, iż postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej wszczęto w dniu 22 stycznia 2015 r. czyli w dniu, kiedy obowiązywały już przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. (zgodnie z § 59 niniejsze rozporządzenie weszło w życie w dniu 15 marca 2013 r.), w niniejszej decyzji zastosowano przepisy § 39 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma to wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie, ze względu na tożsame brzmienie obu przepisów oraz fakt iż, powyższy nieprawidłowość polega na błędnym wskazaniu jednostki redakcyjnej przez organ I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, w sprawie brak było również przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Odnośnie kwestii odstąpienia od ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności organ wskazał, że ustalona w decyzji kwota przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro przeliczoną na złote wg kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 a zatem w odniesieniu do tych płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające takie odstąpienie. Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniały też przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2011 i 2012 rok. Płatność została przekazania w dniu [...] grudnia 2011 r. i 7 stycznia 2013 r. na rachunek bankowy wskazany przez Skarżącą i nie wynikała z pomyłki ARiMR. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w S. pomimo faktycznego uwzględnienia zarzutu Skarżącej i ustalenia, iż przepisy na których oparł rozstrzygnięcie organ I instancji, a więc przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) nie powinny mieć zastosowania, ze względu na to, iż na czas przeprowadzania kontroli utraciły one moc. Działaniem takim Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. podważył zaufanie obywatela do organów władzy publicznej fart. 8 k.p.a., a także nie sprostał podstawowej zasadzie wynikającej z przepisów prawa, a więc działania na podstawie obowiązujących norm prawnych (art. 6 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Spór w sprawie ukierunkowany jest na zweryfikowanie naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanego w skardze, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie przez organ odwoławczy i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z ww. przepisem prawa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1173/13, LEX nr 1658267). Analogicznie należy traktować zastosowanie nieobowiązującego przepisu prawa przez organ pierwszej instancji, pod warunkiem, że organ drugiej instancji przywoła w to miejsce obowiązujący przepis prawa, który winien być zastosowany w sprawie i wyjaśni przyczyny błędnego zastosowania jednostki redakcyjnej przez organ pierwszoinstancyjny. W niniejszej sprawie, w ocenie Skarżącej, organ drugoinstancyjny nie był jednak uprawniony do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na błędne przywołanie przez ten organ przepisów nieobowiązującego w sprawie m.in. § 28 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r. Należy zgodzić się ze Skarżącą, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przywoływany wyżej przepis prawa z uwagi na to, jak zresztą zasadnie wskazuje organ drugiej instancji, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej wszczęto w dniu 22 stycznia 2015 r., tj. w czasie, kiedy obowiązywały przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Jednakże organ drugiej instancji naprawił błąd organu pierwszoinstancyjnego i w decyzji przywołał prawidłowo m.in. przepis § 39 ust. 6 obowiązującego rozporządzenia rolnośrodowiskowego ("Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa"). Co więcej owo błędne przywołanie jednostki redakcyjnej przepisu nieobowiązującego prawa nie miało wpływu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z powodu tożsamego brzmienia obu przepisów. Organ odwoławczy prawidłowo też wskazał, że w sprawie zwrot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych od roku 2011 następuje na podstawie art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ("W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych"), w związku z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Poza tym w ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budził wątpliwości Sądu co do jego prawidłowej oceny pod kątem zastosowania norm prawnych przez organ drugoinstancyjny. Należy podkreślić bowiem, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań we wniosku z dnia [...].04.2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...].03.2010 r. do dnia [...].03.2015 r. To zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...].12.2010 r. Skarżąca podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., m.in. do prowadzenia na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestru działalności rolnośrodowiskowej zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że Skarżąca w roku 2013 r. nie prowadziła rejestru działalności rolnośrodowiskowej, co zostało ustalone w toku kontroli w innym postępowaniu, zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...].07.2013 r. Zatem kwestionowanie ustaleń faktycznych w sprawie nie może być w jakikolwiek sposób uznane za skuteczne z uwagi na oparcie się przez organ na ostatecznej i prawomocnej decyzji organu w innej sprawie, która ma kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej skargi. Sąd tym samym nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego w wydanej przez organ odwoławczy decyzji. Również Sąd nie znalazł powodu do uchylenia decyzji z uwagi na zmianę przywoływanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi (a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, (b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, (c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 2 Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd jest uprawniony do uchylenia decyzji wtedy, kiedy naruszenie przepisów prawa proceduralnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa proceduralnego przez organ drugoinstancyjny, wobec czego Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji, gdyż jej uchylenie spowodowałoby wydanie tożsamego rozstrzygnięcia. Sąd tym bardziej nie dopatrzył się naruszeń określonych w art. 156 K.p.a. ani innych przepisów prawa dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym nie doszło do naruszenia ogólnych zasad prawa administracyjnego, w tym wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej, czy też wynikającej z art. 6 K.p.a. zasady działania na podstawie przepisów prawa. Skoro organ odwoławczy prawidłowo przywołał podstawy prawa materialnego i procesowego, a stan faktyczny nie budzi wątpliwości Sądu, pod kątem jego prawidłowości, tym samym zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. W tych okolicznościach nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.