I SA/Bk 980/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant stażysta Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółki Wodnej "J." w D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił Gminnej Spółce Wodnej "J." w D.(dalej powoływana także jako skarżąca Spółka) umorzenia należności z tytułu składek wobec FUS, FUZ oraz FP i FGŚP w łącznej kwocie [...] zł. Nie zgadzając się z powyższą decyzję, skarżąca Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., dalej powoływana jako u.s.u.s.), ZUS może w uzasadnionych przypadkach umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne również mimo braku całkowitej nieściągalności. Spółka podkreśliła ponownie, że między płatnikiem a organem rentowym toczyło się wiele postępowań dotyczących kwestii podlegania ubezpieczeniom osób świadczących usługi na rzecz Spółki. W ocenie wnioskującego płynność finansowa Spółki została istotnie zachwiana z powodu wydanych decyzji i wynikającego z nich obowiązku zapłaty składek za te osoby. Spółka podkreśliła, że jej sytuacja ma charakter szczególny, ponieważ wykonywana przez nią działalność statutowa w głównej mierze dotyczy zadań administracji publicznej w dziedzinie gospodarki wodnej, a działalność ta nie jest nastawiona na osiąganie zysku. Jest działalnością społecznie użyteczną, co zdaniem Spółki, zostało podkreślone poprzez zwolnienie spółek wodnych z opodatkowania. Jednocześnie Spółka wskazała, że działała w dobrej wierze. Zakończona w 1999 r. kontrola przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Kontroli ZUS-u w B. nie wykazała jakichkolwiek uchybień. Zdaniem Spółki miała ona zatem prawo przyjąć, że jej działanie jest prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. Po wielu latach Zakład zmienił interpretację przepisów na niekorzyść płatników co spowodowało naliczenie kolosalnych należności z tytułu składek, których pokrycie z własnych środków jest niewykonalne. W przypadku nieuwzględnienia wniosku konieczność uregulowania zobowiązań pociągnęłoby ciężkie skutki dla Spółki i mogłoby doprowadzić do jej likwidacji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie jest możliwe. Wydane na podstawie zawartej w tym przepisie delegacji - Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 z 2003 r.) adresowane jest wyłącznie do ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenia społeczne, a więc dotyczyć ono może jedynie osób fizycznych, które podlegają ubezpieczeniom społecznym i zobowiązane są do opłacania składek "Sam Za Siebie" (SZS). Spółka nie jest płatnikiem składek SZS lecz od wszystkich swoich ubezpieczonych, dlatego też przepis tegoż rozporządzenia nie mogą mieć zastosowania. Umorzenie należności wobec Spółki w całości lub w części możliwe jest wyłącznie w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., tj. tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Żadna ze wskazanego w przepisach, zamkniętego katalogu całkowitej nieściągalności względem skarżącej Spółki nie zachodzi, dlatego też brak było podstaw do umorzenia należności. Dlatego też, podnoszone przez pełnomocnika spółki: wyniki poprzednich kontroli, brak złej woli, prawomocnie zakończone postępowania w sprawie ustalenia obowiązku opłacania składek, sytuacja finansowa Spółki, czy wreszcie wyjątkowy charakter działalności Spółki, nie mogą stanowić przesłanki do zastosowania ulgi. Z tego powodu należało odmówić im mocy dowodowej, a w konsekwencji odmówić umorzenia należności z tytułu składek. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ wskazał że umorzenie należności nie jest równoznaczne z "ułatwieniem w opłacaniu składek", bowiem stanowi całkowite zwolnienie z ich opłacania. Zaznaczył, że skarżąca Spółka została pouczona o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożeniu należności na raty z uwagi na trudną sytuację Spółki, co w przypadku zawarcia układu ratalnego wstrzymałoby dalszy bieg odsetek za zwłokę. Końcowo organ wskazał, że w jego ocenie sytuacja finansowa Spółki nie jest trudna. Spółka posiada majątek o znacznej wartości, a także posiada środki na rachunku bankowym. Uwzględniając zapis art. 169 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469), iż Spółka wodna odpowiada za swoje zobowiązania całym majątkiem, wskazał, że spłata zaległości wobec ZUS jest możliwa. W przypadku, gdy Spółka nie przystąpi do dobrowolnej spłaty zaległości, ZUS będzie zobligowany do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co narazi Spółkę na dodatkowe koszty. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, pełnomocnik skarżącej Spółki wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie zarówno prawa procesowego jak i materialnego, w szczególności: - art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku rozpatrzenia i zbadania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nieprawidłową ocenę oświadczenia o stanie majątkowym Skarżącej i błędna uznanie, iż nie zachodzi przesłanka niewypłacalności skarżącej z uwagi na posiadanie przez Skarżącą majątku, podczas gdy Skarżąca nie posiada znacznego majątku, z którego mogłaby spłacić należność; - art. 107 § 1 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie decyzji polegające na: a) niewskazaniu w jaki sposób organ ocenił prawidłowość oświadczenia o stanie majątkowym oraz dokumentacji finansowej Skarżącej, b) niewyjaśnienie w uzasadnieniu istoty sprawy, a powołanie się jedynie na wyjaśnienia i prawidłowość stanowiska organu I instancji, c) nie odniesienie się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w toku postępowania, - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez nierozpatrzenie ponownie istoty sprawy, a ograniczenie się do dokonania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji; - art. 28 ust. 2, 3 i 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. poprzez jego błędną interpretację wskazującą, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, podczas gdy Skarżąca nie posiada majątku, z którego mogłaby opłacić należności z tytułu zaległych składek, a w związku z czym zachodzi przesłanka nieściągalności należności oraz istnieją podstawy do umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Wskazując na powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Ustawa ta w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o ww. przepis określone zostały w związku z delegacją, wynikającą z art. 28 ust. 3b ww. ustawy, w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Należy jednak pamiętać, że powyższe rozporządzenie adresowane jest wyłącznie do ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenie społeczne, zatem obejmuje jedynie osoby fizyczne, które podlegają ubezpieczeniu społecznemu i zobowiązane są do opłacania składek tzw. "Sam za siebie" (§ 2 pkt 3 ww. rozporządzenia). Przenosząc powyższe na kanwę rozpoznawanej sprawy należy w pełni podzielić stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ rozpoznając sprawę w pierwszej i drugiej instancji dokonał również analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s, stwierdzając brak oddziaływania powołanej normy prawnej do Spółki jako osoby prawnej. Sąd pragnie również podkreślić, że wskazane wyżej przepisy dają organowi uprawnienie do umorzenia należności z tytułu składek w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może należności umorzyć, lecz nie jest do tego zobligowany. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności co do rozstrzygnięcia. Organ orzekający w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne powinien jednak wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organ powyższe wymogi spełnił. Przede wszystkim zasadnie wskazywał w wydanych rozstrzygnięciach, że okoliczność "ułatwienia w opłacaniu składek, pomimo, że nie zachodzi całkowita ich nieściągalność", na którą powołuje się Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczyć może jedynie ubezpieczonych, którzy są jednocześnie płatnikami składek, tj. sytuacji, która nie zachodzi w rozpoznawanym przypadku. Tym samym ponowne powoływanie się w skardze przez Skarżącą na argument "ułatwienie w opłacaniu składek", jak również podważanie w chwili obecnej na etapie skargi, podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy i zarzucanie rzekomego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz dokonania błędnej wykładni przepisów art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. jest bezzasadne. Z treści skarżonej decyzji wynika też, iż rozważając przesłankę całkowitej nieściągalności ZUS uwzględnił sytuację finansową Skarżącej, w tym posiadany przez nią majątek znacznej wartości jak również środki finansowe na rachunku bankowym. Do chwili obecnej nie toczy się postępowanie egzekucyjne dotyczące przedmiotowych zaległości. Słusznym było przyjęcie przez ZUS, iż spłata zaległości jest możliwa, w tym także w formie układu ratalnego przez co wstrzymany zostaje dalszy bieg odsetek. Zasada równego traktowania ubezpieczonych, którą przywołuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 181/10, nie dopuszcza niewywiązywania się z obowiązku opłacania składek gdyż godzi to w prawa innych osób opłacających składki na ubezpieczenia społeczne. Przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora ZUS kontrola, o której wspomina w treści skargi Skarżąca, zakończona dnia 09 sierpnia 1999r., która nie wykazała uchybień dotyczących wykonywania czynności na rzecz Spółki przez rolników, nie może mieć wpływu na odmowę umorzenia zaległości należnych za okres 01.2008 r. - 12.2012 r. wobec ZUS-u. Również podnoszone przez Spółkę okoliczności jak jej sytuacja finansowa czy wyjątkowy charakter działalności nie zostały wymienione w zamkniętym katalogu zawartym art. 28 ust 1-3 u.s.u.s. jako przesłanki, w oparciu o zaistnienie których ZUS może umorzyć w całości lub części istniejące zaległości. Pozostałe argumenty zawarte w skardze, w tym zarówno przytoczone orzecznictwo sądowe jak też doktryna - dotyczące "liberalnego stosowania ułatwień" przez ZUS w kontekście umarzania zaległości, także nie zasługują na uwzględnienie. Reasumując, z uwagi na niespełnienie przesłanek o których mowa w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. oraz braku możliwości zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ nie mógł wziąć pod uwagę takich okoliczności jak wyniki poprzednich kontroli, brak złej woli, prawomocne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia obowiązku opłacania składek, sytuacja finansowa Spółki, czy też wyjątkowy charakter jej działalności, a zatem w ocenie Sądu był zobligowany do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy, uznając za chybione zarzuty skargi i stwierdzając brak innych naruszeń prawa warunkujących uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).