I SAB/Bk 1/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2007-2010 oddala skargę. Pismem z [...] grudnia 2010 r., po uprzednim złożeniu ponaglenia, J. B. (przywoływany dalej jako skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Burmistrza S. w wydaniu decyzji ustalających łączne zobowiązanie pieniężne za lata 2007-2010. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza S. do wydania w określonym terminie prawidłowych decyzji podatkowych i dokonania czynności niezbędnych do ich wydania. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w prowadzonym postępowaniu dotyczącym łącznego zobowiązania podatkowego organ pierwszej instancji ograniczył się do ustalenia stanu posiadania działki nr [...], w pozostałym zakresie pozostawał bezczynny. Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lutego 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza S. z [...] stycznia 2007 r. dotyczącej podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. W konsekwencji nie istnieje działka nr [...]. Burmistrz S., jak wskazał skarżący, bezpodstawnie opiera się przy wymiarze podatku na danych z ewidencji gruntów i budynków, przy jednoczesnym wskazywaniu podatnikowi konieczności zainicjowania postępowania w celu sprostowania zawartych tam danych, mimo, iż jako osoba fizyczna nie ma on takiego obowiązku. Z tych względów, w aktualnym stanie prawnym usiłowanie wyjaśnienia kwestii posiadania działki nr [...] jest zbędne, a przez to nie może usprawiedliwiać przewlekłości postępowania. Skarżący podniósł zarzuty niewłaściwego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności: nie dopuszczenie dowodu z wyjaśnień strony; wezwanie strony do obowiązkowego stawiennictwa w formie postanowienia zamiast wezwania; nie przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień strony w miejscu jej zamieszkania (art. 155 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej w skrócie "o.p."). Inne wskazane nieprawidłowości to: Burmistrz S. postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. zakreślił stronie termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a jednocześnie wszczął postępowanie podatkowe wobec R. B. w zakresie działki nr [...], co może wskazywać na dążenie organu do wymierzenia podatku za tę samą nieruchomość dwóm podatnikom; nie zwrócenie przez Burmistrza S. podania o ustanowienie kuratora podatnikowi; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie nałożyło na Burmistrza S. obowiązku wezwania podatnika do złożenia wyjaśnień i zakreślenia mu terminu; nie rozpoznanie, mimo wielokrotnych monitów, wniosku o wyłączenie pracowników organu podatkowego; antydatowanie ostatniego postanowienia o przedłużeniu terminu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w żadnym momencie nie pozostawał w bezczynności. Organ wskazał, że postępowanie podatkowe w sprawie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2007-2009 - prowadzone w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. trzema decyzjami z [...] kwietnia 2010 r. decyzji Burmistrza S. z [...] lutego 2010 r. - zostało zakończone doręczeniem w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżącemu trzech decyzji wymiarowych wydanych w dniu [...] grudnia 2010 r. Burmistrz S. wyjaśnił, że w sprawie zachodziła konieczność ustalenia, w czyim faktycznym posiadaniu znajdowała się działka nr [...] powstała z podziału działki [...]. Organ podatkowy wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień, aby ustalić kto jest posiadaczem samoistnym ww. działki. Skarżący nie stawił się, złożył natomiast wniosek o ustanowienie kuratora. Wniosek ten został przesłany do sądu, który nie znalazł podstaw do ustanowienia kuratora i umorzył postępowanie w sprawie. Organ poinformował skarżącego, że nie miał podstaw do wystąpienia do sądu z wnioskiem o ustanowienie na jego rzecz kuratora. Podatnik pomimo kolejnego wezwania organu podatkowego do stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień, nie stawił się. W konsekwencji podatek wymierzono zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów, zgodnie z którą we wydaniu skarżącego pozostawały działki nr [...] i [...]. Ponadto w piśmie z [...] marca 2011 r. Burmistrz S. wyjaśnił, że nie prowadził postępowania w zakresie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za 2010 r. Na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalających łączne zobowiązanie pieniężne za lata 2007-2009, z wyjątkiem tej części, w jakiej dotyczy ono działki nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza S. polegająca, według strony, na nie wydaniu decyzji ustalających łączne zobowiązanie pieniężne za lata 2007-2010. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a." przedmiotem skargi może być bezczynność organu w zakresie decyzji i postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a także innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak przyjmuje się w literaturze z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wobec tego rzeczą sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji publicznej, jest dokonanie kontroli, czy organ ten pozostaje w zwłoce w prowadzonym postępowaniu. Stosownie do art. 139 § 1 o.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Do określonych Ordynacją podatkową terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 139 § 4 o.p.). W myśl art. 140 § 1 o.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie także w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (art. 140 § 2 o.p.). W rozpatrywanej sprawie, z przyczyn wskazanych poniżej, należy odrębnie odnieść się zarzutów bezczynności organu w zakresie wydania decyzji ustalających łączne zobowiązanie pieniężne za lata 2007-2009 i w zakresie wydania decyzji ustalającej łączne zobowiązanie pieniężne za 2010 r. Przechodząc do pierwszej kwestii, jak już wskazano powyżej, o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie. Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie można czynić organowi tego zarzutu, bowiem podjął on działania zmierzające do wydania wskazanych rozstrzygnięć, a następnie rozstrzygnięcia te wydał. Po przekazaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzji z [...] kwietnia 2010 r. uchylających decyzje Burmistrza S. w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2007-2009 wraz z aktami sprawy organ pierwszej instancji podjął postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, w czyim faktycznym posiadaniu znajdowała się działka nr [...]. W ramach tego postępowania podjęto w szczególności czynności procesowe związane z przesłuchaniem R. B. oraz skarżącego. O każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w terminie organ zawiadamiał stronę podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy – postanowienia z: [...] maja 2010 r., [...] czerwca 2010 r., [...] sierpnia 2010 r., [...] września 2010 r., [...] października 2010 r. i [...] listopada 2010 r. Przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie wynikały z podejmowanych czynności dowodowych oraz czynności związanych wnioskiem skarżącego o ustanowienie kuratora. Wobec kolejnego niestawiennictwa skarżącego na przesłuchanie (trzykrotne wezwania) postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. Burmistrz S. wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a następnie w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzje ustalające wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2007-2009. Wynikające z akt okoliczności sprawy wskazują, iż zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego. Niewątpliwie zaś obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów; w szczególności organy podatkowe obowiązane są do działania zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 121, art. 122 i art. 187 § 1, czy w art. 123 § 1 o.p. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ podatkowy podejmował działania w tym zakresie bez zbędnej zwłoki. Sąd nie umorzył postępowania pomimo wydania przez organ decyzji już po wniesieniu skargi, albowiem w sytuacji, gdy skarga nie jest zasadna należy ją oddalić, a nie umorzyć postępowanie. Umorzenie postępowania z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności" (tak NSA w uchwale 7 sędziów z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że sąd powinien oddalić skargę na bezczynność, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sadu administracyjnego. Trzeba podnieść, że w niniejszej sprawie ostatnim postanowieniem z [...] listopada 2010 r. organ wskazał termin załatwienia sprawy - do [...] grudnia 2010 r. Następnie, w sytuacji niestawiennictwa skarżącego na wyznaczone przesłuchanie, w dniu [...] grudnia 2010 r. postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 200 § 1 o.p stronie wyznaczono siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W ostatnim dniu tego terminu tj. [...] grudnia 2010 r. skarżący złożył przedmiotową skargę na bezczynność, Burmistrz S. natomiast w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał trzy decyzje wymiarowe. Organ pierwszej instancji zakończył zatem postępowanie wydaniem decyzji działając w terminie wskazanym w postanowieniu z [...] listopada 2010 r., czego strona miała świadomość ze względu na doręczenie jej postanowienia wyznaczającego siedmiodniowy termin do zapoznania z aktami. W ocenie Sądu, organ będąc związany wyznaczonym terminem załatwienia sprawy prawidłowo zakończył postępowanie wydając decyzje w sprawie, pomimo wniesienia skargi. Nie sposób bowiem przyjąć, że w sytuacji, gdy strona wywodzi skargę na bezczynność, której celem winno być w istocie zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia lub innego aktu, lub podjęcia stosownej czynności) organ ten, pomimo, że podjął już ostatnie czynności przed zakończeniem postępowania i jest zobowiązany je zakończyć w określonym terminie winien w tym przypadku czekać na rozstrzygnięcie Sądu. Byłoby to sprzeczne z istotą postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na bezczynność. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie także w części dotyczącej zarzucanej bezczynności organu w zakresie wydania decyzji ustalającej łączne zobowiązanie pieniężne za 2010 r., jednak z innych przyczyn. Otóż jak wynika z pisma Burmistrza S. z [...] marca 2011 r., przedstawionego na wezwanie Sądu, organ ten nie prowadził postępowania podatkowego w zakresie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za 2010 r. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. W aktach tych znajduje się decyzja z [...] lutego 2007 r. ustalająca łączne zobowiązanie pieniężne za 2007 r., a także postanowienia wszczynające z urzędu postępowanie podatkowe w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2008 i 2009 z [...] września 2008 r. i [...] kwietnia 2009 r. Nie ma natomiast postanowienia wszczynającego postępowanie podatkowe w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2010. Wszczęcie postępowania jest czynnością o istotnych skutkach prawnych. W momencie wszczęcia postępowania podatkowego następuje zawiązanie stosunku prawnoprocesowego pomiędzy organem podatkowym a stroną postępowania. Dopiero po wszczęciu postępowania pojawiają się wszelkie uprawnienia i obowiązki przewidziane w dziale IV o.p., które odnoszą się zarówno do organu podatkowego, jak i do stron oraz innych uczestników postępowania (por. komentarz do art. 165 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.05.8.60), [w:] C. Kosikowski (red.), L. Etel (red.), R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, M. Popławski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2011, wyd. IV). Jak wskazał NSA w wyroku z 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2113/04 (dostępny w CBOSA) czynności dokonywane przed momentem wszczęcia postępowania podatkowego nie wywołują żadnych skutków prawnych, gdyż przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nie toczy się żadne postępowanie. W przypadku podatku od nieruchomości, podatku rolnego i leśnego, gdy podatnikami są osoby fizyczne, zasadą jest wszczynanie postępowania z urzędu. Zgodnie z art. 165 § 2 o.p. wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia, datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania (§ 4). Ustawa Ordynacja podatkowa art. 165 § 5 pkt 1) o.p. daje możliwość odstąpienia od wymogu wydania postanowienia w sprawie ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami ustalane są corocznie, jeżeli stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobowiązania podatkowego za poprzedni okres, nie uległ zmianie. Jak wskazano powyżej, w aktach sprawy nie ma postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego za 2010 r. W analizowanym przypadku nie znajduje zastosowania przywołana powyżej norma art. 165 § 5 pkt 1) o.p., bowiem pomiędzy stroną a organem toczy się spór, co do istnienia obowiązku podatkowego odnośnie lat 2007-2009. W sytuacji, gdy strona kwestionuje decyzje w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2007-2009, organ winien zatem wydać postanowienie o wszczęciu postępowania podatkowego za 2010 r. i przeprowadzić je z udziałem strony. Wniosku, iż nie zostało wszczęte postępowanie podatkowe za 2010 r. nie podważa wskazywana przez skarżącego treść pism Burmistrza S. W szczególności w przywołanych przez skarżącego: postanowieniu z [...] kwietnia 2010 r. (k. 85), protokole przesłuchania świadka (k. 87), postanowieniu z [...] maja 2010 r. (k. 88), postanowieniu z [...] listopada 2010 r. (k. 108) organ wskazał, że zostały one wydane (sporządzone) w sprawie dotyczącej ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2007-2009. Rzeczywiście jednak, jednocześnie organ ten podaje, że dokonywane czynności mają na celu ustalenie w czyim posiadaniu samoistnym znajdowała się działka nr [...] w latach 2007-2010. W ocenie Sądu, podawany przedmiot dowodu "nie kreuje" jednak postępowania podatkowego za rok 2010. Postępowanie dowodowe jest bowiem prowadzone przez organ podatkowy w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2007-2009. Nawet, gdyby przyjąć, że wiąże się ono z ustaleniem łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2010, to w sytuacji, gdy postępowanie takie nie zostało wszczęte, dowody te byłyby przeprowadzane poza postępowaniem podatkowym. Czynności podejmowane zaś przez organ podatkowy poza postępowaniem nie mogą wywoływać skutków prawnych dla strony. Skoro nie zostało wszczęte postępowanie podatkowe dotyczące ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2010, Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność polegającą na nie wydaniu w tym postępowaniu decyzji wymiarowej. Bezczynność organu może być rozpatrywana jedynie w ramach postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy takie postępowanie nie jest prowadzone nie można zobowiązać organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub podjęcie stosownej czynności. Nadto w sytuacji, gdy przepisy przewidują wszczęcie postępowania z urzędu, strona nie może skutecznie domagać się jego wszczęcia zarzucając bezczynność organu w tym zakresie (por. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1314/06, dostępny w CBOSA). Przedstawione w skardze zarzuty dotyczą w istocie kwestii merytorycznych, a więc związanych z oceną prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania. Tego typu kontroli, Sąd nie może jednak przeprowadzić rozpoznając wyłącznie skargę na bezczynność organu. W ramach skargi na bezczynność nie można bowiem rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego sąd administracyjny w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Prawidłowość podjętej decyzji lub czynności może zostać poddana ocenie wyłącznie w innej sprawie w toku postępowania odwoławczego i następnie wskutek skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.