I SAB/Bk 2/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oddala skargę. W dniu [...] września 2013 r. S. D. (dalej także, jako Skarżący) złożył skargę na działanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. w sprawie uruchomionej jego wnioskiem z [...] kwietnia 2012 r. o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2012 r. i zasądzenie od organu I instancji 1000 zł tytułem zadość uczynienia za przewlekłość w postępowaniu, łamanie praw oraz tuszowanie przestępstwa i bezkarność. Skargę poprzedził złożeniem do Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zażalenia, w trybie art.37 kpa, na nie załatwienie w terminie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. sprawy z jego wniosku o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2012 r. Odpowiadając na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydal decyzję w przedmiocie przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2012 r. Tym samym kwestia bezczynności nie wystąpiła w sprawie. Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnej przewlekłości organ wskazał, że pierwotna decyzja została wydana 1 lutego 2013 r., tj. w terminie, o którym mowa w art.19 ust.7 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz.1164 ze zm.). Natomiast po uchyleniu ww. decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR, w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r. tj. daty upływu maksymalnego dwu miesięcznego przewidzianego art. 35 kpa, jedynym uchybieniem na które zwrócił organ było nie poinformowanie strony postępowania w trybie art. 36 kpa o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu na wydanie decyzji w sprawie. Kontynuując analizę zagadnienia przewlekłości postępowania w sprawie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2012 organ wskazał na szereg okoliczności, które w jego ocenie wskazują, że nie wystąpiła przewlekłość w sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w A. zauważył, że w postępowaniu przesłuchano 10 świadków oraz 2 strony postępowania, które złożyły również w sprawie stosowne wyjaśnienia. Dodatkowo dla koncentracji materiału dowodowego oraz celem przyspieszenia postępowania administracyjnego Kierownik ARIMR w A. przeprowadził w sprawie rozprawę administracyjną, informując wielokrotnie Skarżącego o przeprowadzanych dowodach w postępowaniu. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. W myśl art. 149 §1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzone prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że ustawodawca wyróżnia dwie odrębne instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Każda z nich ma inny cel zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Ocena zakresu ochrony i celu, jakiemu ma służyć każda z wymienionych w tym przepisie instytucji musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pojęcie to, obejmuje opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu sygn. II SAB/Wr 71/11, publ. Lex Nr 1139146). Z przewlekłością będziemy, więc mieć do czynienia w sytuacji, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II GPP 5/10, dodatkowo podniósł, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj., gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (orzeczenie dostępne w internetowej, centralnej bazie orzeczeń sadów administracyjnych). Podobnie pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" definiują także przedstawiciele doktryny, wskazując, że pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, które formalnie wskazują, że organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Mając na uwadze powyższe przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, by móc stwierdzić, czy w dacie orzekania przez Sąd, można było mówić o przewlekłości postępowania, należało ocenić podejmowane przez organ czynności procesowe z uwzględnieniem okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz ewentualnego stanu zastoju procesowego sprawy będącego wynikiem zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (podobnie J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Oceniając postępowania uruchomione wnioskiem Skarżącego z punktu widzenia bezczynności należy przypomnieć, że wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd dokonując oceny prowadzonego postępowania z punktu jego efektywności oraz ewentualnej opieszałości organu w załatwieniu sprawy uznał, że nie można Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. zarzucić przewlekłości. W myśl postanowień art.19 ust.7 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz.1164 ze zm.) o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowej oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w A. zobowiązany był sprawę wszczętą na wniosek Skarżącego z [...] kwietnia 2012 r. o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2012 r. zakończyć wydaniem decyzji do dnia [...] marca 2013 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 tj. w terminie wynikającym z art.19 ust.7 o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Co prawda na skutek wniesionego przez Skarżącego odwołania decyzja organu I instancji została uchylona przez Dyrektora Oddział Regionalnego ARMiR w Ł. decyzją z [...] marca 2013 r. Nr [...]. Organ odwoławczym uznał, bowiem, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niekompletny i nie pozwala na ustalenie faktycznego użytkowania działek rolnych. Dyrektor Oddział Regionalnego ARMiR zauważając brak przesłuchania stron uczestniczących w konflikcie kontroli krzyżowej oraz świadków, nakazał organowi I instancji by przy ponownym prowadzeniu postępowania wyjaśnił wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności, czy Skarżący był posiadaczem w 2012 r. spornych gruntów rolnych w rozumieniu art.7 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego oraz kto i kiedy dokonywał na nich poszczególnych zabiegów agrotechnicznych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. w ramach ponownego postępowania wyjaśniającego dokonał przesłuchania skarżącego i świadków w dniach [...] maja 2013 r. (3 świadków i Skarżący) oraz [...] czerwca 2013 r. (4 świadków), każdorazowo zawiadamiając Skarżącego o terminie przeprowadzania dowodu (pisma z [...] kwietnia 2013 r., [...] czerwca 2013 r. Z uwagi na zmianę treści wyjaśnień dotychczas składanych przez Skarżącego dodatkowa w dniu [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, na której przesłuchano 3 świadków i przyjęto do protokołu wyjaśnienia stron tj. Skarżącego i Pana L. K., uprzednio zawiadamiając Skarżącego o terminie rozprawy pismem z [...] lipca 2013 r. W ocenie Sądu czynności podejmowane w sprawie były niezbędne z punktu widzenia merytorycznego załatwienia sprawy i były podejmowane przez organ bez zbędnej zwłoki, nie były też czynnościami nieistotnymi z punktu widzenia rozpoznania sprawy. Nie można tez uznać, że czynności po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, podejmowane były przez organ w zbyt dużym odstępie czasu. Brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a., skutkował oddaleniem skargi, jako nieuzasadnionej w oparciu o postanowienia art. 151 p.p.s.a.