II SAB/Wr 71/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T.B. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie samowolnie posadowionego obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem oddala skargę. Skarżąca T. B. wniosła we własnym imieniu do tut. Sądu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB), dotyczącego samowolnie posadowionego obiektu budowlanego, trwale związanego z gruntem na działce nr .... w miejscowości B., wnosząc równocześnie o zobowiązanie PINB do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie samowolnie posadowionego obiektu budowlanego w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a). Skarżąca zarzuciła PINB naruszenie art. 12 § 1, art. 35 oraz art. 36 k.p.a., a także wskazała, iż jest uprawniona do złożenia skargi, gdyż jej interes prawny został naruszony, ponieważ postępowanie nie zakończyło się w terminach wyznaczonych przez art. 35 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż na posesji Katarzyny M., na działce ....przy ul. W.w B., wybudowano basen odkryty, na który inwestor otrzymał pozwolenie na budowę decyzją Starosty Powiatu W. z dnia ..... Dalej relacjonując przebieg postepowania wskazała, że w dniu 2 lipca 2010 r. inwestor posadowił obiekt budowlany trwale związany z gruntem w odległości ok. 2,00 m od granicy z jej posesją, o czym pisemnie powiadomiła PINB, który w dniu 18 sierpnia 2010 r. przeprowadził kontrolę (skarżąca bez własnej winy nie uczestniczyła w niej jako strona), zaś pismem z dnia 20 sierpnia 2010 r. poinformował ją, że obiekt budowlany znajdujący się ok. 2 m od granicy z jej działką naruszający odległości określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej w skrócie rozp. MI), jest obiektem budowlany nietrwale związany z gruntem. Skarżąca w dniu 26 sierpnia 2010 r. zażądała wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu i wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 pkt 1 u.p.b., zaś pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r. ponownie zażądała nakazu rozbiórki opisywanego obiektu budowlanego. PINB pismem z dnia 16 września 2011 r., PNB /7655-147/9633-18/1509/2009, odmówił wszczęcia postępowania i stwierdził, że prowadził już postępowanie w opisywanej sprawie. Skarżąca pismem z dnia 23 września 2011 r. (data złożenia 26 września 2011 r.) złożyła zażalenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB, w wyniku czego D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ II instancji lub w skrócie DWINB) pismem z dnia ...., poinformował, że "przepisy kodeksu nie dają podstaw do bezpośredniej ingerencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w formie zaleceń lub poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego niższego stopnia, gdyż stanowiłoby to naruszenie suwerenności i samodzielności tego organu, a w szczególności jego właściwości." Organ stwierdził również, iż PINB załatwił sprawę samowoli trwale związanej z gruntem poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej ..... r., a następnie, w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, DWINB decyzją Nr ..... r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy stwierdzając, że odwołująca nie posiada przymiotu strony. Skarżąca nie zgadza się z powyższym stanowiskiem DWINB podnosząc, że w ramach jej żądania PINB badał kwestie legalności wybudowanego obiektu budowlanego posadowionego w dacie 2 lipca 2011 r., który nie był objęty projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę wydanym w dacie 18 marca 2010 r., a tym samym nie ma znaczenia postępowanie administracyjne wszczęte w dacie 5 listopada 2009 r. i zakończone decyzją o jego umorzeniu w dniu .... r. Skarżąca zarzuca, iż pomimo słusznego wskazania przez nią przedmiotu postępowania, organ zdaje się nie zauważać faktu, że w niniejszej sprawie zaistniał nowy stan faktyczny (t.j. niezgodność obiektu budowlanego z obowiązującym prawem) uzasadniający podjęcie przez organ działań zmierzających do realizacji ustawowego obowiązku, polegającego na wydaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Tymczasem, zamiast spełnić ustawowy obowiązek załatwienia sprawy poprzez wszczęcie postępowania i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę organ odsyła ją do postępowania, które sam umorzył jako bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej powołanie się na okoliczność, że określony stan faktyczny mógłby być przedmiotem innego postępowania, nie jest okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania i wydania decyzji. Powołując się na brzmienie art. 37 § 1 k.p.a. skarżąca podniosła, iż PINB nie załatwił sprawy w żadnym z terminów wynikających z art 35 k.p.a., skoro powiadomiony został w dniu 5 lipca 2010 r. i dotychczas nie załatwił sprawy. Skarżąca wniosła o nałożenie grzywny na winnych niezałatwienia sprawy. Na zakończenie skarżąca wskazała, że jej skarga jest skargą na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB i zgodnie z art. 54 § 1 u.p.p.s.a. została wniesiona za pośrednictwem tego organu, jednakże z uwagi na równoczesne kwestionowanie stanowisko DWINB z dnia 7 czerwca 2011 r. to z ostrożności procesowej wnosi skargę również za pośrednictwem tego organu, aby uniknąć ewentualnego zarzutu niedochowania terminu wniesienia skargi w związku z przekazaniem skargi do niewłaściwego organu. PINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skarżącej, dotyczące łamania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie przewlekłości bądź braku działań organu, nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym, zaś organ podjął wszelkie działania, mające na celu rozpoznanie i analizę wszystkich żądań skarżącej, prowadzące do wyjaśnienia sprawy Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż przedmiotem skargi jest brak działań PINB w sprawie samowolnej budowy zadaszenia basenu na działkach nr ..., przy ul. ..... W tym kontekście organ podniósł, iż w związku z żądaniem skarżącej, zawartym w piśmie z dnia 30 września 2009 r., w dniu 5 listopada 2009 r. skutecznie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy krytego basenu, a następnie w dniu 27 listopada 2009 r. przeprowadził dowód z oględzin (protokół nr ....), podczas którego stwierdził, że na przedmiotowych działkach widoczne są ślady po byłej budowie - zasypany i wyrównany wykop o wymiarach 6,30 m x 14,0 m. K. M. (w dalszej części jako inwestor) wyjaśniając stwierdzony podczas oględzin stan faktyczny oświadczyła w piśmie z dnia 2 grudnia 2009 r., że rozpoczęła prace przygotowawcze pod budowę basenu kąpielowego, równocześnie ze złożeniem wniosku do Starosty Powiatu Wrocławskiego o pozwolenie na jego budowę. W związku z toczącym się postępowaniem w tej sprawie w PINB inwestor zdecydował się na doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego - co zostało stwierdzone podczas oględzin PINB dnia 27 listopada 2009 r. Następnie organ, powołując się art. 105 § 1 k.p.a., decyzją nr .... r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe po stwierdzeniu, iż teren gdzie rozpoczęto prace związane z samowolną budową basenu, został doprowadzony do stanu poprzedniego (teren wyrównano, nie stwierdzono żadnych elementów konstrukcyjnych basenu). DWINB, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, decyzją nr ....r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia .... r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieprawomocnym wyrokiem z dnia ...., oddalił skargę skarżącej. Następnie DWINB w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 ...., na wniosek skarżącej, postanowieniem nr .... r. wznowił postępowanie zakończone decyzją nr .... r. Ze względu na prowadzenie weryfikacji tej decyzji na drodze przed sądami administracyjnymi DWINB postanowieniem nr ....r. zawiesił z urzędu wznowione postępowanie. Do dnia dzisiejszego nie został dostarczony prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Starosta Powiatu Wrocławskiego dnia ....zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia inwestorowi, na budowę przydomowego basenu kąpielowego na działkach nr .... w B.(decyzja stała się ostateczna z dniem 2 kwietnia 2010 r.). Dalej organ I instancji wskazał, iż wszczynając postępowanie na żądanie skarżącej, zawarte w piśmie z dnia 30 września 2009 r., w sprawie samowolnej budowy krytego basenu, działał zgodnie z przedmiotem i zakresem wyznaczonym przez skarżącą, gdyż był związany określonym przez stronę przedmiotem sprawy, tj. zbadaniem budowy krytego basenu kąpielowego. W rezultacie zatem organ przeanalizował budowę nie tylko niecki basenu, ale również ewentualnego jego zadaszenia. PINB uważa za niezrozumiałe stwierdzenie skarżącej, iż "nie ma znaczenia postępowanie administracyjne wszczęte w dacie 5 listopada 2009 r. i zakończone decyzją o jego umorzeniu w dniu 15 stycznia 2010 r. wobec zadaszenia basenu", bowiem skarżąca sama określiła przedmiot postępowania, tj. zadaszony basen, więc postępowanie było prowadzone również w sprawie zadaszenia basenu. W dalszej kolejności organ podniósł, że w związku z pismem skarżącej z dnia 29 lipca 2010 r., w którym m.in. zażądała wstrzymania budowy, przeprowadzono ponowną kontrolę prowadzonej budowy (pierwszą przeprowadzono 26 czerwca 2010 r.), podczas której sporządzono protokół nr .... i ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości budowa basenu przydomowego została zakończona. Nad basenem zamontowano zadaszenie z poliwęglanu o konstrukcji aluminiowej, składające się z przesuwnych elementów (na prowadnicach) nietrwale związanych z gruntem. Zadaszenie oddalone jest od granicy działki nr 343 (mierzone do cokołu ogrodzenia grubości 25 cm od strony działek należących do inwestora) o 2,12 m - 2,61 m. Nie stwierdzono wobec budowy basenu niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Natomiast zadaszenie basenu, ze względu na jego konstrukcję i mobilny charakter, zostało zakwalifikowane jako urządzenie budowlane, na którego wykonanie niewymagane było dokonanie zgłoszenia ani też uzyskanie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 3b u.p.b., bowiem niewątpliwe nie stanowi budynku. Relacja z przeprowadzonych działań i pełne uzasadnienie kwalifikacji wskazanego zadaszenia zostało przekazane skarżącej w dniu 20 sierpnia 2010 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż bez własnej winy nie uczestniczyła w kontroli jako strona, organ I instancji wyjaśnił, że kontrola ta była przeprowadza w trybie sprawdzenia prawidłowości prowadzenia budowy, na którą uzyskano pozwolenie na budowę (a nie w związku z ewentualną samowolą budowlaną), wobec czego skarżąca nie mogła występować tu na prawach strony. PINB podniósł następnie, iż w dniu 2 września 2010 r. wpłynęło do niego pismo skarżącej z dnia 26 sierpnia 2010 r. w którym m.in. zażądała wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego zadaszenia basenu na przedmiotowych działkach i wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 pkt 1 u.p.b. Skarżąca wskazywała, iż "wybudowany obiekt posiada betonowe fundamenty i schody, ściany i dach z poliwęglanu", oraz poinformowała, że "inwestor wykonał: betonowe fundamenty basenu wraz ze schodami w dacie 15 IX 2009 - 20 XI 2009, bez stosownego zezwolenia studnię głębinową, według mojego rozeznania na głębokości ok. 50 m (...) bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudował część naziemną istniejącego obiektu budowlanego". Organ I instancji w dniu 15 września 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania, wskazując skarżącej, iż w piśmie tym żąda wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu, który "posiada betonowe fundamenty i schody, ściany i dach z poliwęglanu", tj. krytego basenu na przedmiotowej nieruchomości, co było już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB nr .... r. Podniesiono, że nie jest możliwe powadzenie po raz drugi postępowania w tym samym przedmiocie, co wyraża się zasadą ne bis in idem (zakaz powtórnego orzekania w tej samej sprawie) oraz art. 110 k.p.a. stanowiącym, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zwrócono uwagę, że skarżąca w tym piśmie wskazuje zadaszenie basenu jako przedmiot postępowania, lecz w dalszej części precyzuje i odnosi się do elementów basenu kąpielowego (fundamenty, schody, ściany), który powstał na podstawie prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę. Zgodność wykonania tego basenu kąpielowego z projektem budowlanym została dwukrotnie sprawdzona w ramach kontroli w dniach 28 czerwca 2010 r. i 18 sierpnia 2010 r., zaś skarżąca o prawidłowości powadzonej budowy była na bieżąco informowana, m.in. w pismach z dnia 5 lipca 2010r. oraz 23 lipca 2010 r., iż nie stwierdzono znaczących nieprawidłowości w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi (brak było jedynie tablicy informacyjnej) i nie ma podstaw do wstrzymania budowy bądź wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości. W dalszej kolejności wskazano, że PINB, w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem - zawiadomieniem o zakończeniu budowy, do którego załączono wszystkie dokumenty wymienione w art. 57 u.p.b., dnia 25 sierpnia 2010 r. nie zgłosił sprzeciwu w sprawie użytkowania przedmiotowego basenu kąpielowego. Organ I instancji uważa zatem, iż sprawa prawidłowości wykonania tego obiektu wraz z zadaszeniem została przeanalizowania również w trybie postępowania w sprawie zgłoszenia zakończenia budowy, którego wynikiem było brak podstaw do zgłoszenia sprzeciwu. Tymczasem, pomimo rozpoznania sprawy (przeprowadzenia kontroli, rozpoznania stanu prawnego obiektu) i wyjaśnienia skarżącej, iż wykonanie analizowanego zadaszenia basenu kąpielowego, jako urządzenia budowlanego, nie podlega regulacji ustawy Prawo budowlane, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 3b u.p.b. na jego wykonanie niewymagane było dokonanie zgłoszenia ani też uzyskanie pozwolenia na budowę, w dalszym ciągu żąda ona prowadzenia postępowania, jednakże nie w sprawie tylko zadaszenia, ale też i niecki basenu. Zauważono także, iż skarżąca m.in. złożyła żądanie "wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 pkt 1 u.p.b.", pomimo wyjaśnienia, że względem urządzenia budowlanego- zadaszenia przepis art. 48 u.p.b. nie ma zastosowania. Podniesiono również, iż skarżąca w licznych swoich pismach, używając jedynie innego nazewnictwa, wskazuje żądanie usunięcia basenu kąpielowego, który powstał legalnie zgodnie z ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, a wskazywanie na powstanie ruchomego zadaszenia z poliwęglanu (na które nie wymagane było dokonanie nawet zgłoszenia) ma na celu kontynuowanie rzetelnie przeanalizowanej i zakończonej decyzją PINB sprawy, pomimo, iż nie znajduje się do tego podstaw prawnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, iż "obiekt trwale związany z gruntem" narusza przepisy rozp. MI, wyjaśniono, że zadaszenie nietrwale związane z gruntem oraz basen kąpielowy nie podlegają regulacjom tego rozporządzenia, bowiem żadne z nich nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b., czyli obiektem budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Podkreślono, że przywoływane rozporządzenie odnosi się jedynie do nadziemnych elementów budynków, zatem w żaden sposób nie ma zastosowania wobec wykonanego basenu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt. VII SA/Wa 587/07). Podczas kontroli nie potwierdzono informacji złożonej przez skarżącą, że obiekt znajduje się 2 m od granicy działki, a przeciwnie stwierdzono następujące odległości niecki basenu (mierzone do cokołu ogrodzenia grubości 25 cm od strony działek należących do inwestora): 3,03 m - 2,93 m, zadaszenie basenu: 2,12 m - 2,61 m. Pomimo przeświadczenia skarżącej, iż obiekt "posiada betonowe fundamenty i schody, ściany i dach z poliwęglanu", tj. że basen jest budynkiem, wyjaśniono, że wymienione "ściany i schody" są elementami niecki basenu, która nie stanowi przegród budowlanych wydzielających z przestrzeni budynek, a "dach z poliwęglanu" jest elementem nietrwale związanym zarówno z gruntem jak i z niecką basenu. Na zakończenie wyjaśniono, że lokalizacja tego typu obiektów (ich odległość od granicy działki), nie jest regulowana prawnie, co wynika z faktu, że jakiekolwiek ich usytuowanie nie ogranicza swobody korzystania z nieruchomości sąsiednich. W takim przypadku zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonego w wyroku sygn. akt II OSK 644/10 (LEX nr 852306) właściciele terenów sąsiednich, celem wykazania posiadanego prawa procesowego w sprawie, winni wskazać konkretny przepis przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. A zatem, nawet właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką, na której znajduje się obiekt budowlany, nie w każdym przypadku winien zostać uznany za stronę postępowania, lecz tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu jest możliwe na postawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego analizując sprawę prawidłowości wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego basenu kąpielowego (postępowanie prowadzone w związku odwołaniem skarżącej), w decyzji z dnia ....stwierdził, iż skarżącej wobec budowy basenu nie przysługuje przymiot strony, bowiem obiekt ten w żaden sposób nie ogranicza swobody korzystania z nieruchomości należącej do skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm., dalej jako nowela z 2010 r.) wprowadzono do k.p.a. instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego. Przepis art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nowelą z 2010 r. zmieniono również zapis art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., mocą którego od dnia 11 kwietnia 2011 r. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Nowo zredagowany przepis art. 149 u.p.p.s.a. otrzymał brzmienie, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Następnie kolejną nowelizacją u.p.p.s.a., dokonaną ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r., wprowadzono m. in. w art. 149 zdanie drugie u.p.p.s.a. zapis, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w ostatniej nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r. dodano do art. 149 u.p.p.s.a. (dotychczasową treść oznaczono jako § 1) nowy § 2 o brzmieniu "sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 153 § 6". Należy mieć jednakże na uwadze, iż ustawodawca nowelizując powyższe przepisy nie określił zakresu terminologicznego pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem w tej mierze należałoby oprzeć się na wypracowanym stanowisku doktryny i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Warszawa 2011), czy też jako stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 38/11, podniósł, że "przez przewlekłość postępowania należy rozumieć takie stany faktyczne, które nie są zawarte w pojęciu "bezczynności organu". Są to więc przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych – co do zasady jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny". W ocenie natomiast Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, a w pełni podzielanego m.in. przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Łodzi i w Krakowie (odpowiednio wyroki z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/ Łd 45/11, i z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 143/11) przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego." Z przywołanych powyżej tez jednoznacznie wynika po pierwsze, że pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego", obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, a po drugie, iż opisywane pojęcie ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Podsumowując tę część rozważań podnieść można za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach (wyrok z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 39/11), że "skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej działań zmierzających do wydania aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Z kolei skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji, kiedy organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności". W niniejszej sprawie skarżąca złożyła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB dotyczącego jej zdaniem samowolnie posadowionego na sąsiedniej działce baseny kąpielowego zadaszonego konstrukcją z poliwęglanu, jednocześnie wnosząc o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu budowlanego oraz wymierzenie temu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Oceniając prezentowane przez skarżącą stanowisko można w pierwszej kolejności wytknąć mu niekonsekwencję, gdyż określając swoje pismo procesowe jako skargę na przewlekłość postępowania wnosi o wszczęcie postępowania zmierzającego do wydania nakazu rozbiórki, co w dużej mierze nadaje mu charakter skargi na bezczynność organu, bowiem zarzucono organowi, iż pomimo wniosków uzasadnionych okolicznościami sprawy nie podjął lub nie chce podjąć właściwych działań. Rację ma jednakże w tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w cytowanym już wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 38/11, że "wybór między skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, a skargą na bezczynność organu zawsze należy do skarżącego, a skarga ta wyznacza granice danej sprawy (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Oznacza to, że w sytuacji złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd związany jest jej granicami nawet wtedy gdy stwierdzi, że w sprawie spełnione zostały warunki do stwierdzenia bezczynności postępowania." W dalszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna, ponieważ w myśl art. 52 § 1 u.p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie do organu wyższego stopnia, który po myśli art. 37 § 2 k.p.a. może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (tak zwłaszcza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109, czy też T.Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia 23 września 2011 r. wystąpiła do DWINB ze skargą na bezczynność organu I instancji na co otrzymała pisemną informację organu nadzoru z dnia 7 listopada 2011 r., że na obecnym etapie brak jest podstaw do podjęcia interwencji w trybie nadzorczym. Pomimo, że literalnie nie było to zażalenie na przewlekłość postępowania (skarżąca określiła go mianem skargi na bezczynność), a organ nadzoru nie rozpatrzył go w formie postanowienia (a jedynie w formie informacji pisemnej o braku podstaw do uwzględnienia zasadności podniesionych zarzutów) to zdaniem Sądu skarżąca w ten sposób wyczerpała przewidziany tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., gdyż to nie oznaczenie a jedynie wypełnienie desygnatów konkretnej instytucji prawnej świadczą o tym czy mamy do czynienia z wymaganym środkiem zaskarżenia i odpowiadającemu mu rozstrzygnięciem uprawnionego organu odwoławczego. Co również istotne w niniejszej sprawie z treści udzielonej odpowiedzi organu nadzoru można wnioskować, że podniesione w piśmie z dnia 23 września 2011 r. zarzuty odnosiły się również do kwestii przewlekłości postępowania. Zanim na zakończenie Sąd rozstrzygnie czy w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego należało odpowiedzieć na pytanie co było, a raczej co powinno być, przedmiotem tego postępowania. Skarżąca prezentowała pogląd, że dla zbadania legalności obiektu budowlanego posadowionego w dacie 2 lipca 2011 r., który nie był objęty projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę wydanym w dniu 18 marca 2010 r., nie ma znaczenia postępowanie administracyjne, wszczęte postanowieniem z dnia 5 listopada 2009 r., a zakończone decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. o jego umorzeniu, gdyż mamy do czynienia z nowym stanem faktycznym. Tymczasem PINB uważał, iż skarżąca, używając jedynie innego słownictwa, ciągle żądała usunięcia basenu kąpielowego, który powstał legalnie, zgodnie z ostateczną decyzja pozwolenia na budowę, a wskazywanie na powstanie ruchomego zadaszenia z poliwęglanu ma jedynie na celu niedopuszczalne kontynuowanie rzetelnie przeanalizowanej i zakończonej decyzją sprawy. Ten istotny dla sprawy spór należy zdaniem Sądu rozstrzygnąć na korzyść organu, bowiem nie pozostawia wątpliwości, iż od samego początku, tj. jest od dnia 30 września 2009 r., kiedy wpłynęło do PINB pierwsze pismo skarżącej, mamy do czynienia ze zgłoszeniem samowoli budowlanej w postaci budowy zadaszonego basenu kąpielowego i żądaniem wpierw wstrzymania prowadzonych prac, a następnie nakazaniem rozbiórki tego obiektu budowlanego. Tym samym nieuprawnionym jest twierdzenie skarżącej o występowaniu różnych stanów faktycznych warunkujących prowadzenie oddzielnych postępowań administracyjnych bez względu na zapadłe decyzje administracyjne i nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy krytego basenu. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przywoływanym już wyżej wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 45/11, "nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. (...) Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy." W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 30 września 2009 r. toczy się już ponad 2 lata, jednakże tak długi czas jego trwania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania leżącą po stronie organów nadzoru budowlanego. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżąca "uruchomiła" dwa, konkurencyjne względem siebie, tryby postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy krytego basenu. W trybie zwykłym wydano w dniu 2 marca 2010 r. ostateczną decyzję w przedmiocie umorzenia tego postępowania (postępowanie dwuinstancyjne trwało zatem łącznie 5 miesięcy), zaś wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest nieprawomocny z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej, która nie została rozstrzygnięta do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie. Natomiast w trybie nadzwyczajnym DWINB postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną i w tym samym dniu je zawiesił do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w trybie zwykłym. Zdaniem Sądu prawidłowo doszło do zawieszenia postępowania wznowieniowego, gdyż jego dalsze losy uzależnione są od kierunków rozstrzygnięcia mającego zapaść w trybie zwykłym. W przypadku bowiem korzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia postępowanie wznowieniowe jako zbędne (bezprzedmiotowe) podlegałoby umorzeniu, natomiast w pozostałych przypadkach doszłoby do jego podjęcia i po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego do wydania decyzji w trybie art. 151 k.p.a., w którym przewiduje się także możliwość wydania decyzji uchylającej decyzję z dnia 2 marca 2010 r. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Podsumowując rozważania Sąd nie stwierdził przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB, wobec czego na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. skargę oddalił.