I SAB/Bk 2/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. H. na bezczynność Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie nierozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego oddala skargę. W dniu 23 listopada 2020 r., działając na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm., dalej jako: "u.f.z.o."), Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę Nr XXXII/479/20 w sprawie określenia regulaminu otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego oraz określenia kryteriów wyboru najkorzystniejszych ofert (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020 r. poz. 4934). Zgodnie z § 4 ww. uchwały Prezydent Miasta Białegostoku 21 grudnia 2020 r. wydał zarządzenie Nr 1113/20 w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego oraz określenia kryteriów wyboru najkorzystniejszych ofert. W dniu 15 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Białegostoku wydał zarządzenie Nr 28/21 w sprawie powołania Komisji Konkursowej do zaopiniowania ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta Białegostoku przez podmioty prowadzące niepubliczne przedszkola oraz niepubliczne szkoły podstawowe, w których zorganizowano oddziały przedszkolne. W ramach ogłoszonego konkursu wpłynęło 11 ofert, w tym oferta J. H. (dalej jako: "skarżąca"), prowadzącej Niepubliczne Przedszkole R. w B., przy ul. [...]. W dniu 2 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Białegostoku wydał zarządzenie Nr 84/21 w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta Białegostoku przez osoby prowadzące niepubliczne przedszkola. Zarządzenie, zgodnie z jego § 3, zostało ogłoszone poprzez zamieszczenie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Białymstoku. Ponadto, informacja w tym zakresie została przesłana na adres e-mail podany przez skarżącą do kontaktu. Skarżąca 1 lutego 2022 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na zarządzenie Prezydenta Miasta Białegostoku z 2 lutego 2021 r. Nr 84/21 w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert. Wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., I SA/Bk 67/22 (powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), WSA w Białymstoku stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa i orzekł o kosztach postępowania przed sądem. Ze względu na upływ czasu - ponad roku od wydania zarządzenia - niemożliwe było stwierdzenie nieważności zarządzenia, wobec czego Sąd stwierdził, iż wydanie zarządzenia nastąpiło z naruszeniem prawa. Powodem wydania takiego orzeczenia było stwierdzenie przez sąd, że organ nie wywiązał się z obowiązku uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Argumenty pojawiające się w toku sprawy w obiegu dokumentacji w samym organie czy też te przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie mogły zostać uznane za wszechstronną i spójną ocenę sytuacji skarżącej – jako jednego z oferentów. Podjęta w odpowiedzi na skargę próba umotywowania stanowiska organu nie może zastąpić uzasadnienia zarządzenia, nie jest przekonująca, a przede wszystkim prezentowane przez organ argumenty nie były znane skarżącej do czasu doręczenia jej odpowiedzi na skargę. Podejmując próbę usunięcia wskazanych przez sąd wad wydanego zarządzenia, Prezydent Miasta Białegostoku 3 czerwca 2022 r. wydał zarządzenie Nr 503/22 zmieniające zarządzenie Nr 84/21 w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta Białegostoku przez osoby prowadzące niepubliczne przedszkola. W załączniku Nr 2 do zarządzenia zmieniającego zamieszczono brakujące uzasadnienie sposobu rozstrzygnięcia konkursu, co w założeniu miało uwzględniać zastrzeżenia skarżącej podniesione w skardze do WSA w Białymstoku i podzielone przez ten sąd w wydanym orzeczeniu. W dniu 10 czerwca 2022 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody Podlaskiego jako organu nadzoru z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr 503/22 Prezydenta Miasta Białegostoku. Na podstawie tego wniosku oraz po uzyskaniu wyjaśnień Prezydenta Miasta Białegostoku, Wojewoda Podlaski 15 lipca 2022 r. wszczął postępowanie nadzorcze w celu stwierdzenia nieważności wskazywanego zarządzenia. Następnie, rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 lipca 2022 r. nr NK-II.4131.102.2022.ES Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Nr 503/22 Prezydenta Miasta Białegostoku. Wskutek wydania i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, z dniem 28 lipca 2022 r. nastąpiło pozbawienie wykonalności zarządzenia Nr 503/22 Prezydenta Miasta Białegostoku, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Pismem z 10 października 2022 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Białegostoku, ponaglenie w zakresie podjęcia zarządzenia o rozstrzygnięciu otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu: wychowania przedszkolnego na podstawie Protokołu Komisji Konkursowej z 26 stycznia 2021 r. dot. pozyskania 408 miejsc w 11 przedszkolach, niepublicznych na okres 48 miesięcy. Pismem z 28 lutego 2024 r. skarżąca wniosła skargę do WSA w Białymstoku na bezczynność Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie nierozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego prowadzonego na terenie Miasta Białegostoku przez osoby prowadzące niepubliczne przedszkola, ogłoszonego zarządzeniem Prezydenta Miasta Białegostoku z 21 grudnia 2020 r. Nr 1113/20. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 17 ust. 1 i art. 22 u.f.z.o. w zw. z art. 15 ust. 2j ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571 ze zm., dalej jako: "u.d.p.p.w.") poprzez rażące naruszenie ustawowego terminu ogłoszenia wyników Konkursu, a w konsekwencji, wobec pozbawienia mocy zarządzenia Prezydenta Miasta Białegostoku Nr 84/21 z 21 lutego 2021 r., ogłaszającego wyniki konkursu, orzeczeniem WSA w Białymstoku, który w wyroku z 13 kwietnia 2022 r., I SA/BK 67/22, stwierdził, że zostało one wydane z naruszeniem prawa, konkurs nadal pozostaje bez rozstrzygnięcia, podczas gdy zgodnie z dyspozycją naruszonych przepisów rozstrzygnięcie konkursu poprzez ogłoszenie wyników powinno nastąpić niezwłocznie po wyborze oferty w sposób określony w art. 13 ust. 3 u.d.p.p.w. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o: - zobowiązanie Prezydenta Miasta Białegostoku do wydania zarządzenia rozstrzygającego konkurs w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku; 2. orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie Prezydentowi Miasta Białegostoku grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."); 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. w wysokości 20.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna i podlega oddaleniu. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W opisanych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Definicję "bezczynności" zawiera art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), w myśl którego jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy ani w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (przepis ten określa terminy załatwiania spraw administracyjnych w sytuacjach, gdy w danym postępowaniu nie regulują ich przepisy szczególne) lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (tj. nowym terminie załatwienia sprawy, wskazanym przez organ w związku z wcześniejszym niezałatwieniem sprawy w terminie). Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Prezydent Miasta Białegostoku pozostawał w bezczynności w zakresie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert ogłoszonego zarządzeniem tego organu z 21 grudnia 2020 r. Nr 1113/20. Należy przy tym zwrócić uwagę na specyficzny stan faktyczny niniejszej sprawy - w związku tym, że szczegółowo został on opisany w pierwszej części uzasadnienia, sąd przypomni jedynie najważniejsze jego elementy, które mają bezpośredni wpływ na ocenę sprawy. Otóż zarządzeniem z 2 lutego 2021 r. Nr 84/21 Prezydent Miasta Białegostoku ogłosił wyniki przedmiotowego konkursu. Ze względu na brak uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, WSA w Białymstoku wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., I SA/Bk 67/22, stwierdził wydanie tegoż zarządzenia z naruszeniem prawa. Wada to została konwalidowana przez organ zarządzeniem z 3 czerwca 2022 r. Nr 503/22, zmieniającym wspomniane zarządzenie z 2 lutego 2021 r. Nr 84/21, poprzez umieszczenie w załączniku uzasadnienia sposobu rozstrzygnięcia konkursu. W reakcji na wniosek skarżącej Wojewoda Podlaski rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 lipca 2022 r. stwierdził nieważność zarządzenia Nr 503/22. Zdaniem skarżącej, skoro zarządzenie Nr 84/21 rozstrzygające Konkurs zostało wydane z naruszeniem prawa, zaś kolejne zarządzenie Nr 503/22 uznano za nieważne, a do dnia złożenia skargi nie zostało wydane żadne nowe zarządzenie, które byłoby niewadliwe, to brak aktualnie pozostającego w mocy rozstrzygnięcia konkursu stanowi o bezczynności organu. Jak dodatkowo zauważa skarżąca, konsekwencją braku działania organu w tym zakresie i niewydania zgodnego z prawem zarządzenia rozstrzygającego konkurs jest to, że z Niepublicznym Przedszkolem R. w B. nie została zawarta stosowna umowa dotacyjna i nie otrzymuje ono od września 2021 r. pełnej kwoty, tj. 100%, dotacji na ucznia, należnej mu na podstawie art. 17 ust. 1 u.f.z.o. Skład orzekający, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, stwierdza, że Prezydent Miasta Białegostoku nie dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Z uwagi na opisane okoliczności sprawy wypada przypomnieć, że stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga zatem uprzedniego ustalenia, że istnieje określony przepis prawa, który w konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Co zatem istotne, zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. O bezczynności w załatwieniu sprawy można więc mówić wówczas, gdy istnieje przepis zobowiązujący organ do określonego działania, zaś organ tego nie czyni (por. wyrok WSA w Łodzi z 31 lipca 2018 r., III SAB/Łd 23/17). Z opisanymi wyżej sytuacjami przemawiającymi za stwierdzeniem bezczynności po stronie organu nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Konkurs został już bowiem rozstrzygnięty, a w obecnej sytuacji prawnoprocesowej nie istnieje jakikolwiek obowiązek organu, wynikający z przepisów prawa, zobowiązujący go do wydania wymaganego aktu (decyzji, postanowienia, etc.). Przede wszystkim Prezydent Miasta Białegostoku wydał sporne zarządzenie z 2 lutego 2021 r. Nr 84/21 w wymaganym terminie, regulowanym "przepisami szczególnymi", o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. cz. VII ust. 6 Ogłoszenia stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta Białegostoku z 21 grudnia 2020 r. Nr 1113/20 w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert, wydanego na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g., art. 13 u.d.p.p.w. oraz art. 22 ust. 1 u.f.z.o. i uchwały Rady Miasta Białystok z 23 listopada 2020 r. Nr XXXII/479/20. Zgodnie z tym uregulowaniem, rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert nastąpi nie później, niż w ciągu 30 dni od ostatniego dnia przyjmowania ofert. Skoro więc ostatnim dniem przyjmowania ofert był 13 stycznia 2021 r., to rozstrzygnięcie winno zostać wydane nie później niż do 12 lutego 2021 r. Podejmując je 2 lutego 2021 r., organ bez wątpienia zmieścił się w terminie. W sprawie nie może wobec tego być mowy o bezczynności związanej z niepodjęciem przez organ działania w przewidzianym do tego terminie. Oceny tej nie może zmienić powoływanie się przez stronę na art. 15 ust. 2j u.d.p.p.w., zgodnie z którym wyniki otwartego konkursu ofert ogłasza się niezwłocznie po wyborze oferty w sposób określony w art. 13 ust 3. Przepis ten odnosi się bowiem nie do rozstrzygnięcia samego konkursu, ale do niezwłocznego podjęcia czynności materialno-technicznej ogłoszenia jego wyników – a zatem do ich zakomunikowania, zaprezentowania w sposób analogiczny, jak ogłoszenie otwartego konkursu ofert, tj. za pomocą BIP, w siedzibie organu czy na jego stronie internetowej (por. art. 13 ust. 3 u.d.p.p.w.). Odrębną kwestią pozostają natomiast skutki wynikające z wydania przez Prezydenta Miasta Białegostoku zarządzenia z 2 lutego 2021 r. Nr 84/21, stwierdzenia jego niezgodności z prawem oraz zmiany zarządzeniem z 3 czerwca 2022 r. Nr 503/22. Wymaga podkreślenia, że stwierdzenie przez tut. sąd niezgodności z prawem zarządzenia z 2 lutego 2021 r. Nr 84/21 nastąpiło z powodów proceduralnych, z uwagi na brak uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Wyrok stwierdzający niezgodność z prawem powyższego zarządzenia wywołał skutek prawny określony w art. 94 ust. 2 u.s.g., tj. utratę mocy prawnej tego zarządzenia, dopiero z dniem orzeczenia o jego niezgodności z prawem. Zarządzenie to utraciło moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, a nie ze skutkiem ex tunc. Do dnia stwierdzenia niezgodności z prawem, zarządzenie to pozostawało w obrocie prawnym i wywołało określone skutki prawne. W konsekwencji więc w obrocie prawnym pozostają także zawarte w jego wykonaniu umowy "dotacyjne" z dziesięcioma podmiotami wyłonionymi w drodze konkursu. Na okoliczność tę nie miało też wpływu stwierdzenie nieważności zarządzenia z 3 czerwca 2022 r. Nr 503/22, które już w swojej istocie pozbawione było doniosłości dla samego skutku zmienianego zarządzenia, tj. wyłonienia oferentów i w dalszej kolejności podpisania z nimi umów. Istotne jest, że WSA w Białymstoku w powołanym orzeczeniu w żaden sposób nie przesądził ani nie zakwestionował samego wyboru ofert, podkreślając jednocześnie specyfikę sposobu ich wybierania, opartego o swoiste uznanie administracyjne (cyt.): "Sąd nie kwestionuje, że złożenie oferty w konkursie na realizację zadania publicznego i pozytywna ocena dokonana przez Komisję Konkursową nie gwarantuje zamieszczenia w wykazie oferentów wyłonionych w konkursie, którym zostanie zlecona zadanie publiczne, i z którymi zostanie zawarta umowa "dotacyjna". W tym zakresie bowiem swego rodzaju uznanie administracyjne przysługuje Prezydentowi, który zgodnie z zapisami Regulaminu otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego oraz określenia kryteriów wyboru najkorzystniejszych ofert, dokonuje w drodze zarządzenia ostatecznego wyboru najkorzystniejszych ofert (§ 10 załącznika do uchwały Uchwała Nr XXXII/479/20 Rady Miasta Białystok z dnia 23 listopada 2020 r.)". Także i na gruncie obecnego postępowania przed sądem zagadnienia związane z postępowaniem zmierzającym do wyboru ofert pozostają poza zakresem sprawy. Niemniej jednak wypada zauważyć, że z lektury uzasadnienia skargi wynika niezadowolenie skarżącej z niepodpisania z nią umowy dotacyjnej, co uniemożliwia jej pobieranie dotacji w pełnej wysokości; w braku zawarcia tej umowy strona pośrednio upatruje bezczynności organu. Tymczasem jednak z zarządzenia z 2 lutego 2021 r. Nr 84/21 w żaden sposób nie wynika, by organ miał zamiar zawrzeć ze skarżącą umowę. Co prawda oferta Niepublicznego Przedszkola R. w B. otrzymała pozytywną opinię komisji, co jednak nie obligowało organu do uwzględnienia placówki wśród oferentów wyłonionych w konkursie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 13 kwietnia 2022 r., I SA/Bk 67/22). O ewentualnej bezczynności można by zatem mówić np. w sytuacji, gdyby organ, będąc zobowiązanym przepisami prawa do podpisania ze skarżącą umowy, nie wykonał tego obowiązku, co jednak w realiach niniejszej sprawy nie ma miejsca. Podsumowując, sąd nie stwierdził w sprawie okoliczności przemawiających za uznaniem bezczynności po stronie Prezydenta Miasta Białegostoku. Po pierwsze bowiem, konkurs de facto został rozstrzygnięty zarządzeniem z 2 lutego 2021 r. Nr 84/21 w terminie do tego przewidzianym; po drugie natomiast, stwierdzenie niezgodności z prawem tego zarządzenia, z przyczyn jedynie formalnych, nie zniweczyło jego skutków w postaci zawarcia z wyłonionymi w konkursie podmiotami umów dotacyjnych. Abstrahując od motywacji skarżącej, związanej prawdopodobnie z jej niezadowoleniem z wyników konkursu, sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek innych podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Z akt sprawy nie wynika, by na organie ciążył obecnie wobec skarżącej jakikolwiek prawny obowiązek wymagający realizacji. Tym samym skargę należało uznać ze niezasadną. Jak słusznie przy tym zauważył organ, i co jest wiadomym sądowi z urzędu, wyrokiem z 8 września 2023 r., I SA/Bk 105/23, oddalona została skarga strony dotyczącą wypłaty dotacji oświatowej, a skarga kasacyjna od tego orzeczenia oczekuje na rozpoznanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.