II SA/Bk 100/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. R. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2015 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej H. R. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia drewnianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w m. S. do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] nakazał solidarnie następcom prawnym L. i P. S., tj. H. S., M. S., E. K., Z. S. - wykonanie w tym budynku: 1. ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 poprzez obłożenie całej ściany szczytowej budynku od strony granicy z działką nr [...] materiałami niepalnymi, spełniającymi kryteria REI 60 w postaci wełny mineralnej o odpowiedniej gęstości; 2. likwidację otworu okiennego w ścianie od strony granicy z działką sąsiednią nr [...]. Od decyzji tej nie odwołała się żadna ze stron postępowania - w tym użytkująca faktycznie tę nieruchomość H. R., na podstawie nieformalnej umowy kupna z dnia [...] czerwca 1977 r., zawartej pomiędzy jej ojcem E. R. a L. i P. S. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., [...] Sąd Rejonowy w B. orzekł, że H. R. nabyła z dniem [...] czerwca 2007 r., przez zasiedzenie prawo wyłącznej własności przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym upomnieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na mocy art. 15 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), organ wezwał H. R. do wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Następnie w dniu [...] września 2015 r. organ wystawił tytuł wykonawczy w celu egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z przedmiotowej decyzji i postanowieniem z tego samego dnia nr [...], na mocy art. 32, 122 i 64a ustawy, nałożył na H. R. grzywnę w wysokości 5. 000 zł w celu przymuszenia. Ponadto nałożył obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł oraz wezwał zobowiązaną do dokonania wpłaty grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia na wskazany w tym postanowieniu rachunek bankowy. H. R. złożyła zażalenie na to postanowienie oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności zakończyło się prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 1336/16 na podstawie którego oddalono skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Z kolei po rozpoznaniu zażalenia P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu podano, że organ egzekucyjny właściwie zastosowała przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W szczególności prawidłowo określił wysokość opłaty egzekucyjnej i zgodnie z art. 121 § 2 ustawy uznaniowo określił wysokość grzywny oraz zobowiązał do ich wniesienia na konto organu egzekucyjnego. Zarzut skierowania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do H. R. zamiast do zobowiązanych wymienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. organ odwoławczy uznał za niezasadny. Podano, że H. R. na mocy postanowienia SR w B. jest od dnia [...] marca 2012 r. (data uprawomocnienia się postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r.) właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wraz z uprawomocnieniem się tego postanowienia przejęła ona zarówno prawa jak i obowiązki związane z tą nieruchomością stosownie do treści art. 30 § 4 K.p.a. W ocenie organu H. R. stała się adresatem obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Jest wiec również adresatem wszczętego przez wierzyciela postępowania egzekucyjnego. Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego złożyła H. R.i zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 7 K.p.a poprzez: - przeprowadzenie postępowania w sposób wywołujący brak zaufania do organów państwa; - niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przyczyn niewykonania w pełni decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., a zarazem nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz skarżącej przy wydawaniu orzeczenia; - rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść organu bez dogłębnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także niezbadanie czy: a) zobowiązana uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku, a jeżeli tak, to z jakich przyczyn, b) zastosowany środek egzekucyjny jest właściwy, a jednocześnie, czy nie jest zbyt uciążliwy, c) zasadne było nałożenie grzywny w takiej wysokości jak orzeczono, d) zasadne i możliwe było zastosowanie innego środka egzekucyjnego; 2. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rzetelnego, faktycznego uzasadnienia postanowienia polegającego m. in. na sporządzeniu w sposób zbyt ogólnikowy uzasadnienia postanowienia, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 4. § 7 ust. 2 ustawy poprzez niezastosowanie środka egzekucyjnego, najmniej uciążliwego dla skarżącej, prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji ewentualnie ich uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. nie może być wykonana przez skarżącą, albowiem jest ona "pierwotnym właścicielem" przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym w sprawie niniejszej nie doszło w oparciu o treść art. 30 § 4 K.p.a. do następstwa prawnego praw i obowiązków wynikających z tej decyzji na skarżącą. Skarżąca nie była stroną decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. a więc nie mogło być w stosunku do niej wystawione upomnienie a tym bardziej wydane postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ powinien prowadzić postępowanie wobec osób wymienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., zaś w stosunku do skarżącej powinien wydać nową decyzje po uprzednim przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Skarżącą podniosła, że postanowienie o zasiedzeniu pozwala na ustalenie adresata decyzji organu budowlanego, ale nie może cedować decyzji wydanej na spadkobierców na osobę która nabyła własność przez zasiedzenie, albowiem nie ma żadnego przepisu prawa który wskazywałby na taką sukcesję obowiązków. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. skarżąca podała, że w listopadzie 2017 r. przepisała umową darowizny przedmiotową nieruchomość na rzecz brata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie doszło do naruszenia art. 30 § 4 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z treścią tej regulacji w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten reguluje instytucję następstwa procesowego. Następstwo procesowe uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek: - sprawa musi dotyczyć praw zbywalnych lub dziedzicznych; - musi zajść zdarzenie w postaci "zbycia prawa" lub "śmierci strony". Pod pojęciem praw zbywalnych rozumie się prawa majątkowe. Niezbywalne zasadniczo są zatem prawa niemajątkowe, najczęściej jednocześnie osobiste. W ogólnym ujęciu walor tych ostatnich przydaje się prawom, które są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, niezbywalnych upoważnień, szczególnych indywidualnych kwalifikacji lub umiejętności. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z 30 listopada 2011 r., IV SA/Po 930/11, Lex nr 1154919: "Zbycie prawa zbywalnego jaką jest własność nieruchomości w toku postępowania powoduje, że jej nabywca wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce zbywcy z mocy prawa bez potrzeby wydania w tej kwestii odrębnego aktu". Z kolei pojęcie praw dziedzicznych oznacza prawa, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej według przepisów kodeksu cywilnego. Elementy wypełniające przesłankę drugą, tj. "zbycie prawa" i "śmierć strony", należą do ogólnej kategorii zdarzeń prawnych. Są okolicznościami, które rodzą skutki prawne w postaci powstania, zmiany albo wygaśnięcia uprawnień i obowiązków. "Zbycie prawa" jest czynnością prawną, czyli zachowaniem zmierzającym do wywołania skutków prawnych mocą odpowiednich oświadczeń woli. "Śmierć strony" stanowi natomiast okoliczność niezależną od zachowania się podmiotu prawa Rozróżnienie "zbycia prawa" i "śmierci strony" prowadzi do wniosku, że to pierwsze określić należy jako czynność prawną inter vivos, czyli między żyjącymi. W judykaturze dominuje stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "zbycie" interpretowane jest w sposób szeroki i nie jest utożsamiane tylko z odpłatną czynnością prawną. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 1992 r. (IV SA 594/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 64) NSA stwierdził, że "w razie przejścia praw zbywalnych" nie wydają się istnieć jakiekolwiek argumenty przemawiające za dopuszczalnością kontynuacji postępowania tylko w sytuacji odpłatnego charakteru czynności prawnej (np. sprzedaż), a nakazujące jego umorzenie przy jej nieodpłatności (np. darowizna). Podstawowym skutkiem następstwa procesowego jest zmiana podmiotu toczącego się postępowania. Od momentu, w którym zaistnieje następstwo procesowe, stroną postępowania jest osoba następcy i ona staje się podmiotem uprawnionym do wykonywania praw i obowiązków dotychczasowej strony. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej podać należy, że o ile mamy w niej do czynienia z prawem zbywalnym (własnością nieruchomości) o tyle nie została w niej spełniona przesłanka zbycia tego prawa. Oznacza to, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące skuteczne zastosowanie instytucji następstwa procesowego. Zdaniem organów o zbyciu tego prawa na rzecz skarżącej świadczy fakt zasiedzenia przez nią przedmiotowej nieruchomości z datą uprawomocnienia się postanowienia sądu wydanego w tym przedmiocie. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja zasiedzenia uregulowana jest w art. 172 - 176 K.c. Zgodnie z art. 172 § 1 i 2 K.p.c. posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie). Po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze. Zasiedzenie polega na nabyciu prawa przez nieuprawnionego posiadacza wskutek faktycznego wykonywania tego prawa w ciągu oznaczonego w ustawie czasu. Istotą zasiedzenia jest nabycie ex lege własności rzeczy przez jej posiadacza samoistnego po upływie oznaczonego przez ustawodawcę terminu. Zapadające postanowienie sądu ma charakter deklaratywny. Sąd "stwierdza" nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie. Nabycie własności następuje - po upływie dwudziestu lub trzydziestu lat - z końcem dnia, który swą datą odpowiada terminowi nabycia posiadania (art. 112 w zw. z art. 172 K.c.). Upływ terminu zasiedzenia prowadzi równocześnie do utraty tego prawa przez dotychczasowego właściciela. Nabycie własności w trybie zasiedzenia następuje jednak w sposób "pierwotny" (por. A. Kunicki, Zasiedzenie w prawie polskim, Warszawa 1964, s. 67 i n.). Nabycie własności następuje niezależnie od prawa poprzedniego właściciela. W sprawie niniejszej jak wynika z pkt I postanowienia Sadu Rejonowego w B. z dnia [...] lutego 2012 r. wydanego w sprawie [...] H. R. nabyła przez zasiedzenie prawo własności nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] z dniem [...] czerwca 2007 r. Z powyższego wynika, że skarżąca H. R. nabyła prawo własności w sposób pierwotny przez zasiedzenie a nie na wskutek zbycia tego prawa. Powyższe wykluczało zastosowanie instytucji następstwa procesowego w sprawie niniejszej. Nie mogło bowiem być prowadzone postępowanie egzekucyjne w stosunku do H. R. na podstawie tytułu egzekucyjnego dotyczącego podmiotów, których nie jest ona następcą prawnym. Nadmienić przy tym należy, że prawo własności tej nieruchomości nabyte zostało przez skarżącą już w 2007 r. a nie jak przyjmuje organ w dniu uprawomocnienia się postanowienia o zasiedzeniu, czyli w dniu [...] marca 2012 r. Oznacza to, że na datę wydania tytułu egzekucyjnego, tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. to H. R. była już właścicielką działki nr geod. [...]. A zatem nakaz wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją powinien być skierowany do H. R. a nie do następców prawnych L. i P. S. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy umorzą prowadzone wobec H. R. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu egzekucyjnego z dnia [...] czerwca 2011 r. jako bezprzedmiotowe. Nie jest ona bowiem podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją. Ewentualne przyszłe postępowanie egzekucyjne dotyczące doprowadzenia przedmiotowego budynku do zgodności z obwiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi, będzie mogło być prowadzone po uprzednim przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i wydaniu tytułu egzekucyjnego w stosunku do aktualnego właściciela działki nr [...]. Prowadząc to postępowanie organy uwzględnią fakt, że H. R. zbyła tę nieruchomość w drodze darowizny w listopadzie 2017 r. Jednocześnie nadmienić należy, że tytuł egzekucyjny z dnia [...] czerwca 2011 r. nie może stanowić podstawy postępowania egzekucyjnego, albowiem podmioty w nim zobowiązane do wykonania obowiązków nie były na datę jego wydania właścicielami działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez sąd uchybienie miało miejsce już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji i nie zostało wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego orzeczono o uchyleniu postanowień organów obu instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono wpis sądowy w wysokości 100 zł.