II SA/Bk 1006/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Ch. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją Burmistrza C. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] na wniosek właścicieli M. i U. Ł. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym O. gm. C., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...] o pow. [...] ha w wyniku którego powstały działki oznaczona nr geod. [...] o pow. [...] ha i oznaczona nr geod. [...] o pow. [...] ha. Z dniem kiedy decyzja stała się ostateczna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0082 ha stała się własnością Gminy C. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. i U. Ł. wystąpili do Starosty Powiatu B. z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wydzieloną działkę nr [...] o pow. [...] ha. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Starosta B. ustalił na rzecz M. i U. Ł. odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie geodezyjnym O., gmina C., przejętą na własność Gminy C. w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela. Odszkodowanie ustalono w wysokości 1.475 zł, na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2014 r. Do wypłaty odszkodowania w terminie określonym w decyzji zobowiązano Burmistrza C. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody P. wniósł Burmistrz C. argumentując, że roszczenie odszkodowawcze za grunty wydzielone pod drogi publiczne ulega przedawnieniu, ponieważ jest roszczeniem majątkowym podlegającym regulacjom kodeksu cywilnego. Stąd też w sprawie powinien być zastosowany przepis art. 118 kodeksu cywilnego. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] września 2014r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przypomniał, że za przejęte pod drogi działki przysługuje właścicielowi nieruchomości odszkodowanie, którego wysokość, stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzgadniają: były i aktualny właściciel, a gdy do uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zawarte są w rozdziale 5 działu III ustawy. Organ podkreślił jednocześnie, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W sporządzonym zaś na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji podziałowej, działka nr [...] była przeznaczona w planie miejscowym w całości pod drogę gminną, a więc ich wartość oszacowano podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu zanotowanych na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W ocenie organu sporządzony w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy, został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę do ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowych działek. Wojewoda nie podzielił też podniesionego przez Burmistrza C. zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za wydzielone grunty oraz jego charakteru cywilnoprawnego. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Gmina C. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na wadliwej ocenie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności przedawnienia roszczenia o odszkodowanie; 2. art. 117 § 1, art. 118 i art. 120 § 1 kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia; Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właścicieli, który przeszedł na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) powoływana dalej: u.g.n. Przepis art. 98 ust.1 i 3 ww. ustawy, stanowił, że grunty wydzielone pod drogi publiczne, z nieruchomości której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawna, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki te przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z decyzji o podziale wynikało, że wydzielona z nieruchomości objętej podziałem, działka o numerze [...] przechodzi na własność Gminy C. z dniem uprawomocnienia się decyzji, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania miało nastąpić odrębną decyzją. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przed wszczęciem kontrolowanego postępowania administracyjnego, nie doszło do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości. Państwo M. i U. Ł. nie utracili zatem prawa do domagania się odszkodowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości stanowiące podstawę prawną decyzji podziałowej, nie dawały bowiem podstaw do odstąpienia od obowiązku ustalenia odszkodowania za przejmowane z mocy prawa nieruchomości. W/w ustawa regulując przejęcie z mocy prawa własności gruntów wydzielonych pod drogę publiczną, wskazywała na obowiązek odszkodowawczy wprowadzając w pierwszej kolejności jedynie wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za te grunty. Kiedy do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w świetle mających zastosowanie zasad odpowiedzialności odszkodowawczej wywłaszczeniowej, pozostaje beneficjent decyzji podziałowej. Przepis art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje bowiem zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość tego wyłącznie podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 sierpnia 2013r. sygn. II SA/Bk 102/13, CBOSA). Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest powstanie szkody, związane z momentem pozbawienia podmiotu wywłaszczanego prawa własności nieruchomości. Przy decyzjach podziałowych związane zatem z momentem przejścia z mocy prawa na własność gminy, prawa własności gruntu wydzielonego pod budowę dróg. Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony przepisem art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu uprawnienie odszkodowawcze nie jest, samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu miało zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i następnie uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu z mocy samego prawa na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomości pozbawione bowiem było jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa. Przejście własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości z dotychczasowego właściciela na rzecz gminy następowało, zatem niezależnie od woli obu stron, tymczasem element woli stron jest głównym czynnikiem w sprawach mających charakter cywilnoprawny. Ponadto, samo zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następowało z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, prawa własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa. Jakkolwiek bowiem omawiane odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). O ile więc wysokość odszkodowania ustalana jest w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania, a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, to w przypadku nie dojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. Przedmiotem uzgodnień jest, zatem sama wysokość odszkodowania, ponieważ przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy omawianej normy prawnej. Odszkodowanie za wywłaszczenie, do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 kodeksu cywilnego. Jakkolwiek bowiem art. 117 kodeksu cywilnego określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości – wbrew twierdzeniu skarżącej Gminy – że omawiane uprawnienie odszkodowawcze związane z publicznoprawnym sposobem odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym. O ile więc zasadą jest, iż uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 §1 kodeksu cywilnego, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę. Przy tak ukształtowanej formule przysługiwania odszkodowania za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, przedawnienie dochodzenia tego odszkodowania nie może być efektem zabiegów interpretacyjnych w zakresie stosowania instytucji prawa cywilnego określonej w art. 117 kc, jeżeli skutkiem przedawnienia jest w istocie pozbawienie możliwości uzyskania tego odszkodowania po upływie określonego prawnie terminu. Przedawnienie dochodzenia odszkodowania musi zatem wynikać z wyraźnej normy prawnej zawartej w akcie rangi ustawowej. Tymczasem z przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu (tak NSA w wyrokach: z 6 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 335/08, z dnia 17 czerwca 2009r. sygn. akt I OSK 874/08 oraz z dnia 6 sierpnia 2009r. I OSK 1091/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konkludując powyższą kwestię stwierdzić należy, że wbrew wywodom skarżącego, przepis art. 117, 118 i 120 kodeksu cywilnego nie ma zastosowania do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości dokonanym na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości. Stąd też podniesiony w tym zakresie zarzut przedawnienia nie zasługuje na uwzględnienie. Odszkodowanie za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, jak już wspomniano wyżej, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie, koniecznych do przeprowadzenia, który podlega, jak każdy dowód, ocenie organu administracji stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a. Organ ocenia zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu (vide: m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12.12.2007r. sygn. I SA/Wa 1484/07, Lex nr 464055, NSA z dnia 26.01.2006r. sygn. II OSK 459/05, Lex nr 206473 i z dnia 4.10.2006r. sygn. I OSK 417/06, Lex nr 281387). Treść operatu szacunkowego winna odpowiadać przepisowi § 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami i wymienione wyżej rozporządzenie wykonawcze regulują w sposób szczegółowy zasady wyceny nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 – 4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z [...] kwietnia 2014r. prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działki nr [...] wydzielonej pod drogę z gruntu przeznaczonego pod poszerzenie istniejącej drogi. W ocenie Sądu operat ten odpowiada wymogom rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawia bowiem sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot wyceny, określa cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie nieruchomości, analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia też w sposób prawidłowy tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny. Konkludując Sąd uznał, że zarówno decyzja Wojewody P., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty B., są zgodne z prawe. Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.