II SA/Bk 1009/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia kierunku rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz strony skarżącej G. Sp. z o.o. w W. kwotę 557,00 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (powoływana dalej w skrócie jako "Spółka" lub "Skarżąca") złożyła za pośrednictwem Rady Gminy K. skargę na uchwałę tejże Rady Gminy z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] w sprawie wyznaczenia kierunku rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy K., żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W powołanej uchwale wprowadzono minimalną odległość od pojedynczej przemysłowej turbiny wiatrowej, wytwarzającej energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych wynoszącą 2000 m (§1 uchwały). W § 2 wyrażono deklarację, że Rada Gminy K. uznaje rozwój małych i mikro instalacji opartych na odnawialnych źródłach energii, w szczególności instalacji prokonsumenckich, za priorytet. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§3 uchwały). W § 4 stwierdzono , że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższej uchwale Skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez wydanie uchwały o charakterze normatywnym przy braku szczegółowego przepisu uprawniającego do wydania takiej uchwały, - art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g. poprzez przyjęcie, że mogą stanowić one samodzielną podstawę do podjęcia przez Radę Gminy u chwały o charakterze normatywnym regulującej kwestie kształtowania ładu przestrzennego; - art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały bez upoważnienia ustawowego - art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3,5,6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne przyjęcie, że mogą one stanowić podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie kształtowania ładu przestrzennego z pominięciem procedury planistycznej ustalonej w odrębnych przepisach; - art. 88 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – poprzez nie ogłoszenie uchwały w wymaganej przez prawo formie dla aktu prawa miejscowego ; - art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – poprzez niedochowanie obowiązku 14 –dniowego vacatio legis uchwalonego aktu prawa miejscowego. Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały Skarżąca wyjaśniła, że prowadzi działalność w zakresie projektowania, budowy oraz sprzedaży farm wiatrowych w Polsce, w tym na terenie gminy K. i jest stroną umów dzierżawy, zawartych z właścicielami nieruchomości gruntowych położonych na terenie Gminy, których przedmiotem jest udostępnienie Spółce części tych nieruchomości na cele budowy na nich turbin wiatrowych. Ponadto na wniosek Spółki Wójt Gminy K. wydał w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzję w przedmiocie ustalenia inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej, składającej się z linii średniego napięcia wraz z kablem światłowodowym na działkach położonych w obrębie P. D., gmina K. Ponadto Spółka jest stroną zawartego z gminą K. Porozumienia o współpracy w zakresie infrastruktury, w związku z projektowaną przez nią inwestycję na terenie Gminy, polegającą na budowie parku elektrowni wiatrowych. Na poparcie swoich twierdzeń Skarżąca dołączyła kopie: w/w decyzji; w/w porozumienia oraz wydruki działu Io i III ksiąg wieczystych przykładowych nieruchomości w których ujawniono prawa Spółki wynikające z umów dzierżawy. Zdaniem Spółki skarżona uchwała w sposób arbitralny określa minimalną odległość pojedynczej przemysłowej turbiny wiatrowej od zabudowań mieszkalnych na 2000 metrów. Tym samym uchwała ta w sposób bezpośredni prowadzi do ograniczenia możliwości wznoszenia przez Spółkę turbin wiatrowych na działkach znajdujących się na terenie Gminy i będących przedmiotem umów dzierżawy, których stroną jest Spółka, a którego to warunku działki nie spełniają (strona 4 in fine skargi). Tym samym przedmiotowa uchwała w sposób aktualny, realny i konkretny narusza interes prawny Spółki, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca wskazała, że kwestionowana uchwała została wydana bez podstawy prawnej, gdyż art. 18 u.s.g. określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy. Na podstawie tego przepisu rada gminy nie posiada kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. Zdaniem Skarżącej także pozostałe powołane przez Radę Gminy przepisy nie zawierają norm o charakterze materialnoprawnym, mogącym stanowić samoistną podstawę wydania w/w uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, jest jedynie uchwałą o charakterze deklaratoryjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd badał dopuszczalność skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga w zakresie warunków formalnych skargi wywiedzionej na jego podstawie, by przedmiotem skargi była uchwała lub zarządzenie z zakresu administracji publicznej, by wniesienie skargi poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz by skarga została wniesiona z zachowaniem terminu do jej wniesienia. Te wszystkie wymogi skarga spełniła. Niewątpliwie uchwała Rady Gminy K. w sprawie kierunku rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Niesporne jest, że skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z [...] lipca 2013r., nadanym 30 lipca 2013 r. Niesporne jest także, że dnia 2 września 2013 spółce doręczno uchwałę z dnia [...] sierpnia 2013r., w której Rada Gminy K. odmówiła zajęcia stanowiska w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga wpłynęła do Urzędu Gminy K. w dniu 30 września 2013r., a zatem z zachowaniem 60 dniowego terminu od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Warunkiem skuteczności skargi wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, decydującym o jej uwzględnieniu, jest wykazanie przez stronę skarżącą, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny strony. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi nie tylko o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą, naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia. Uwzględnienie skargi może nastąpić, gdy sąd stwierdzi, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego wiąże się z uchybieniem przez organ obiektywnemu porządkowi prawnemu (vide: wyrok NSA z 9.06.1995r. sygn. IV SA 346/96, ONSA 1996, Nr 3, poz. 125). Skarżąca Spółka takim interesem niewątpliwie się legitymuje, gdyż zajmuje się działalnością w zakresie wytwarzania energii i legitymuje się tytułami prawnymi do nieruchomości na terenie gminy K., na których chciałaby realizować inwestycje w postaci elektrowni wiatrowych, które to nieruchomości położone są w odległościach mniejszych niż 2000 m od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych. W tej sprawie, jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały organ wskazał art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, w nawiązaniu do art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; ochrony zdrowia. Z kolei art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Natomiast art. 10 ust. 1 pkt 3, 5, i 6 tej ustawy stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia. Odnosząc się do art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, wskazać należy, że rację ma Skarżąca, iż powołane przepisy samoistnie nie mogą stanowić podstawy do pojęcia uchwały przez radę gminy a tym bardziej uchwały wprowadzającej ograniczenia w zakresie sytuowania turbin wiatrowych względem obiektów mieszkalnych. Art. 18 nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania jakichkolwiek zakazów, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie tego przepisu rada nie posiada jednak kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. Podstawą prawną do nakładania obowiązków nie mogą być także art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, określające zakres działania gminy i wymieniające przykładowy katalog tych zadań (por. wyrok wsa w Krakowie z 9.10.2012 r., III SA/Kr 921/12. Z kolei przepisy wskazane "w nawiązaniu" – art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą podjęcia tzw. uchwały intencyjnej w przedmiocie uchwalenia studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminny. Również te przepisy nie mogły stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Gminy K. o wskazanej powyżej treści. Rację ma zatem Skarżąca, że kwestionowana uchwała została wydana bez podstawy prawnej, a postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny skarżącej. Wbrew stanowisku Rady kwestionowana uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego wydanym bez podstawy prawnej. O charakterze tej uchwały jako aktu prawa miejscowego świadczy norma w niej zawarta o charakterze generalnym, abstrakcyjnym i skierowana do podmiotów usytuowanych poza strukturą administracji. Abstrakcyjność tej normy polega na ustaleniu minimalnej odległości planowanych turbin od zabudowy mieszkaniowej, zaś generalność normy wynika z tego, że postanowienia uchwały odnoszą się do wszystkich podmiotów potencjalnie zamierzających realizować inwestycje polegające na budowie turbin. Ponadto uchwała zawiera stwierdzenie, że jej wykonanie powierza się Wójtowi (§ 3), co sugeruje, że organ wykonawczy gminy winien egzekwować jej postanowienia w procesie stosowania prawa, na przykład wprowadzając bezprawne ograniczenia w zakresie sytuowania turbin wiatrowych w wydawanych decyzjach: o warunkach zabudowy, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wprawdzie skarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P., zatem zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie mogła stać się prawem powszechnie obowiązujacym. Jednakże, jak już wspomniano, jej § 3 stanowi o wykonaniu uchwały przez Wójta. Zatem treść normatywna tego paragrafu może świadczyć o zamiarze stosowania postanowienia zawartego w § 1 tej uchwały przez organ wykonawczy gminy w postępowaniach administracyjnych dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.