II SA/Bk 1010/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi . W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej L. W. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr[...], Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak:[...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania przez L. W. robót budowlanych polegających na wykonaniu bramki na tarasie oraz bramy w dolnym pasażu handlowym w budynku usługowo -mieszkalnym, usytuowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...]I w Ł. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] sierpnia 2013 r. L. W. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu bramki na tarasie oraz bramy w dolnym pasażu handlowym w budynku usługowo - mieszkalnym, usytuowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...]wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania ww. robót budowlanych, albowiem ustalono, że ujęte roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 ust. 2 i art. 30 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). W związku z tym, że zakres robót dotyczy pasaży związanych z obsługą lokali handlowo - usługowych (jako komunikacja ogólnodostępna) oraz ustalonym prawem przechodu przez bramy pod budynkami znajdującymi się na działkach [...] i [...]na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika działki nr[..], [...], [...], [...],[...]i [...]- prawo przechodu pasażem handlowym i podjazdem dla inwalidów znajdującym się na działkach nr[...], [...],[...]i [...]- na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki nr[...], stąd też wnioskowany zakres może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w tym również warunków p.poż. i wprowadzić ograniczenia w dostępie do terenów sąsiednich (tj. ustalonego prawa przechodu}. Wobec powyższego zgłoszony zakres robót kwalifikowany jest zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i wymaga uzyskania w trybie art. 28 tej ustawy pozwolenia na ich wykonanie. Od ww. decyzji, do Wojewody P. odwołanie złożyła L. W. podnosząc, że nie zgadza się z w/w decyzją, albowiem Prezydent Miasta Ł. nie ocenił w sposób obiektywny istniejącego stanu faktycznego, a mianowicie nie odniósł się do faktu, że w pasażu dolnym od 10 lat istnieją już takie bramy oddzielające poszczególne działki oraz, że bramka na tarasie górnym ma służyć jedynie zabezpieczeniu posesji nocą. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr[...], Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że rozpoznaniu podlega jedynie fakt, czy decyzja Prezydenta Miasta Ł. jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z czym podnoszony przez odwołującą zarzut, iż w pasażu dolnym od 10 lat istnieją już takie bramy oddzielające poszczególne działki nie jest przedmiotem tego postępowania i pozostaje bez rozpatrzenia. Wojewoda P. powołując się na art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 1, 6 i 7 oraz art. 29 Prawa budowlanego wyjaśnił ponadto, że roboty budowlane, do jakich należy budowa oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie, rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Enumeratywnie wymienione w art. 29 ww. ustawy obiekty budowlane oraz roboty budowlane nie wymagają jednak pozwolenia na budowę, ale mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi, który w ciągu 30 dni może wnieść sprzeciw w formie decyzji (art. 30 ust. 1 i 5 ww. ustawy). W pozostałym zakresie organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, iż wykonanie bramki na tarasie, jak i bramy na dolnym pasażu handlowym spowoduje ograniczenie w prawie przechodu i utrudnienia w dostępie dla osób niepełnosprawnych, co naruszyłoby przepis § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. decyzję złożyła L.S., zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz, art. 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie wskazał, w jaki sposób i na czym będzie polegało utrudnienie dostępu dla osób niepełnosprawnych. Podkreśliła, że nie planuje wykonania przebudowy dojazdu, czy wejścia, lecz jedynie wykonania bram, które umożliwią zamknięcie dojścia do jej lokalu w godzinach, kiedy jest on już zamknięty. W związku z tym, że jest to lokal usługowy, po jego zamknięciu nikt nie korzysta z przejścia. Ponadto przez przedmiotowy pasaż nie ma przejścia, bowiem pozostali właściciele lokali wykonali podobne do zgłaszanej zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując poprzednio wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] września 2013 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]sierpnia 2013 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania przez L. W. robót budowlanych polegających na wykonaniu bramki na tarasie oraz bramy w dolnym pasażu handlowym w budynku usługowo -mieszkalnym, usytuowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...]w Ł. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), a w szczególności art. 30 ust. 6 pkt 1, z którego wynika, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż w niniejszej sprawy doszło do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 29 i 30 Prawa budowlanego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji uznał bowiem, że ujęte w zgłoszeniu roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 ust. 2 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym nie uzasadnił swego stanowiska. Organ II instancji rozpoznając odwołanie od sprzeciwu ograniczył się do zacytowania powyższych przepisów i w ogóle nie odniósł się do kwestii, czy organ i instancji zastosował je prawidłowo. W ocenie Sądu, stanowisko organu I instancji jest w tym względzie nieprawidłowe. Mają rację organy, że w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę oraz, że w art. 29 tej ustawy zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1. Dodać do tego jeszcze należy, że katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie te obiekty i te roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Ponieważ przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. W ocenie Sądu, organy nie dokonały analizy i nie uzasadniły, czy zamierzony przedmiot inwestycji w postaci bram winien zostać zakwalifikowany jako wymagający pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia (w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Podkreślenia wymaga, że w art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze jednolicie się przyjmuje, że pod rządami obecnego Prawa budowlanego (z 1994 r.) budowa ogrodzeń i znajdujących się w nich bram wymaga zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wprawdzie projektowane bramy nie mają być wkomponowane w istniejące lub planowane ogrodzenie, ale niewątpliwie mają spełniać funkcję ogrodzenia, gdyż zgodnie z zamierzeniem inwestorki mają oddzielać obszar stanowiący jej własność od obszaru takiej własności nie stanowiącego (pasaż górny) oraz wejście do jej lokalu (pasaż dolny). Skoro więc przedmiotowe bramy mają stanowić funkcję ogrodzenia, to należy je traktować jak ogrodzenie w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, co oznacza, że do ich budowy nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Przyjęcie innego stanowiska wymagałoby poczynienia ustaleń odnośnie odmiennego przeznaczenia zamierzenia inwestycyjnego, których to ustaleń, co już podkreślono wyżej, organy w sprawie nie dokonały. Zdaniem Sądu, zasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy oraz art. 8 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się takiego naruszenia. Jako drugą przesłankę do zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego organy zgodnie wskazały fakt, że na działce skarżącej o nr [...[zostało ustanowione prawo przechodu przez bramy pod budynkami znajdującymi się na wskazanych działkach na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego innej działki i stąd wnioskowany zakres robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, w tym również warunków p.poż. i wprowadzenie ograniczenia w dostępie do terenów sąsiednich. Organ II instancji powołał się przy tym na § 16 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), z którego wynika, że do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Zauważenia jednak wymaga, że organy oprócz przytoczenia brzmienia przepisów i powołania się na fakt ustanowienia służebności przechodu, nie wyjaśniły w żadnej mierze, jak faktycznie wyglądają owe pasaże, czy odbywa się po nich jakiś ruch i o jakich porach dnia, czy są one, jak twierdzi skarżąca, zamykane na noc przy pomocy istniejących tam od 10 lat bram wykonanych przez pozostałych właścicieli. Nie wiadomo zatem, czy montując zamierzone bramy, skarżąca doprowadziłaby do uniemożliwienia dojścia do innych lokali, czy tylko do lokali własnych. Nie wyjaśniono także, jak wygląda sytuacja z zorganizowaniem dojścia do lokali z punktu widzenia osób niepełnosprawnych w rozumieniu wskazanego § 16 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Brak jest także jakichkolwiek ustaleń odnośnie zagrożeń bezpieczeństwa ludzi i mienia, w tym również warunków p.pożarowych. Nie ustalono także, czy ktoś korzysta z ustanowionej służebności i w jakim zakresie, czy też może właściciel działki władnącej (na którego rzecz służebność ustanowioną) posiada już inny dostęp z drogi publicznej do swojej nieruchomości i tylko z niego korzysta. Organy nie dokonały nawet oględzin, które dałyby odpowiedź na większość postawionych powyżej pytań. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organy uzasadniając podstawę zgłoszenia sprzeciwu zgodnie powołały się na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, chociaż organ I instancji znaczną część uzasadnienia, zaś organ II instancji w całości, oparli o podstawę z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 30 ust. 7 wspomnianej ustawy, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z powyższych przepisów wynika, że organ administracji w sytuacji wystąpienia którejkolwiek z przesłanek w nich zawartych, może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na roboty objęte zgłoszeniem. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy i wymaga w każdym przypadku wydania takiej decyzji, jej uzasadnienia przez organ. Oznacza to dalej, że organ nie jest uprawniony do jej wydania w oparciu jedynie o potencjalną możliwość wystąpienia przesłanek z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, a musi się w tej mierze oprzeć na konkretnych, poczynionych przez siebie ustaleniach stwierdzających, jakie ograniczenia lub uciążliwości wprowadzi, utrwali bądź zwiększy wykonanie robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu. W przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, to na organie ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie motywów, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia. Dokonanie tych czynności wymaga następnie ich odzwierciedlenia w uzasadnieniu podjętej decyzji. Uzasadnienie powinno stwarzać bowiem możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów tego rozstrzygnięcia nie tylko przez stronę i organ wyższego stopnia, ale również i przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że wydanie przez organy decyzji w oparciu o art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, skutkujące nałożeniem na inwestorkę obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę jest prawnie dopuszczalne, ale musi znajdować poparcie w przepisach prawa i konkretnie odnosić się do okoliczności danej sprawy, a nie opierać się na ogólnikowych stwierdzeniach, które nie mogą być skontrolowane (por. wyrok WSA z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Go 955/09). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, co już podkreślono wyżej, oba organy nie wyjaśniły stanu faktycznego i naruszenie to, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.