II SA/Bk 1027/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu M. W.-Z. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej J. P. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. J. P. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem J. P. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. organ I instancji odmówił przyznania żądanego świadczenia stwierdzając, że skarżąca nie spełnia ustawowych warunków do przyznania świadczenia. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 września 2004r. natomiast z dokumentacji przebiegu zatrudnienia skarżącej wynika, że nigdy nie podjęła ona pracy, a tym samym nie należy do osób, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba niepełnosprawną. Decyzja powyższa został utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji i ocenę prawną stanu faktycznego dokonaną przez organ I instancji stwierdzając, że skarżąca jako osoba niepracująca zawodowo, nie mogła być uznana za rezygnującą z zatrudnienia po to, by sprawować opiekę nad mężem. Kolegium dodało, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie mógłby być przyznany również z powodu przekroczenia przez dochód rodziny skarżącej ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, który uprawnia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną J. P. reprezentowana przez pełnomocnika działającego z urzędu, zarzuciła decyzji: -naruszenie art. 16 "a" ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię tego przepisu i oparte na błędnej wykładni ustalenie, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w przepisie warunkujących przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego; -naruszenie art. 16 "a" ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odmowę przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji, gdy w stanie faktycznym nie zachodzą negatywne przesłanki uzasadniające odmowę przyznania świadczenia; -naruszenie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ustalenie, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoim małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie; W okresie od 23 stycznia 2014r. do 27 października 2014r. postępowanie sądowe w sprawie pozostawało w zawieszeniu z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 16 "a" ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija wśród osób uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (sygn. P1/14) oraz przepisu art. 16 "a" ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ograniczenie prawne do nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego wprowadzeniem kryterium dochodowego (sygn. K 38/13). Po zakończeniu postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie sądowe postanowieniem z dnia 27 października 2014r. zostało podjęte (k. 78 akt sądowych). Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę (k. 93 akt sądowych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem odmowa przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego była zgodna z prawem. Skarżąca wystąpiła o specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem w dniu 19 czerwca 2013r, nie pobierając wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 29 lipca 2011r. odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, a decyzja ta – z innym uzasadnieniem niż to wskazał organ I instancji –została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2011r. W dacie orzekania przez organy obu instancji w sprawie z wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy ([...] lipca 2013r. i [...] sierpnia 2013r.) przesłanki ustawowe nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego regulował przepis art. 16 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych w pierwotnym jego brzmieniu. Przepis powyższy został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2013r. na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548). Instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego została przewidziana jako rekompensata finansowa dla innych – niż rodzice czy opiekunowie dzieci – opiekunów bliskich osób niepełnosprawnych, którzy zmuszeni zostali do rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi niepełnosprawnymi. Osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiała spełniać następujące warunki: 1. musiał na niej ciążyć obowiązek alimentacyjny względem osoby nad którą sprawowała opiekę, 2. istniała konieczność sprawowania opieki, 3. osoba ta musiała zrezygnować w tym celu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, 4. osoba, nad którą miała być wykonywana opieka musiała legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami określonymi w art. 16 "a" ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, 5. musiało zostać spełnione kryterium dochodowe, uprawniające do uzyskania zasiłku, mające miejsce w sytuacji, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. 623 złotych (art. 16 "a" ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W okolicznościach kontrolowanej sprawy bezspornym było spełnienie przez skarżącą jedynie trzech, wymienionych wyżej w punktach 1, 2 i 4, przesłanek uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, i nie było kwestionowane przez organy, że skarżąca jako małżonka osoby wymagającej opieki, musiała być traktowana jako zobowiązana do alimentowania męża, mimo, iż wprost małżonek nie jest wymieniony w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jako osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wyrażany jest bowiem pogląd, że przez obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w art. 16 "a" ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć również obowiązek wzajemnej pomocy małżonków. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r. sygn. II SA/Bd 1141/13 (Lex nr 1432711) obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie wprost z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Rzeczony obowiązek wynika także z art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obowiązek alimentacyjny małżonków względem siebie jest immanentnie związany z węzłem małżeńskim i wynikającym z faktu zawarcia małżeństwa, obowiązkiem wzajemnego wsparcia, troski i pieczy. Skoro z mocy art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nawet z chwilą ustania małżeństwa, obowiązek alimentacyjny małżonka względem drugiego, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, to tym bardziej ta sama hierarchia zobowiązań alimentacyjnych obowiązuje w trakcie trwania małżeństwa. Nie ulega wątpliwości również fakt, że małżonek skarżącej zaliczony został na trwałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide: kopia orzeczenia z dnia [...] października 2006r. włączona w akt administracyjne sprawy) oraz że to skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad mężem, który potrzebuje wsparcia pielęgnacyjnego całodobowego, gdyż jest osobą poruszającą się na wózku inwalidzkim(vide: ustalenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej i jej małżonka). Problematyczna w sprawie była natomiast okoliczność rezygnacji skarżącej z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem, gdyż w momencie składania wniosku i wcześniej (na pewno już w czasie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w roku 2011) skarżąca była osobą od wielu lat niepracującą. Ustawodawca wprowadzając specjalny zasiłek opiekuńczy pominął przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia" jako okoliczność uzasadniającą przyznanie tego świadczenia na równi z "rezygnacją z zatrudnienia". Orzecznictwo sądów administracyjnych dostrzegając w literalnej interpretacji art. 16 "a" ust. 1 sprzeczność z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa wyrażoną art. 32 Konstytucji RP, opowiadać się zaczęło za koniecznością funkcjonalnej wykładni przepisu (vide: między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013r. sygn. akt IV S.A./Po 645/13, WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013r. sygn. III SA/Gd 592/13, WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2014r. sygn. IISA/Bk 828/14), wyrok WSA w Gdańsku z 2 października 2014r. sygn. III SA/Gd 645/14). Sądy dostrzegały, że fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia przez te osoby zatrudnienia po to, by następnie z niego zrezygnować dla spełnienia przesłanki świadczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy jednakże przychylna dla strony, celowościowa wykładnia przepisu, nie pozwalałaby na uznanie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia za spełnioną nawet przy jej zrównaniu z niepodejmowaniem zatrudnienia albowiem skarżąca już w momencie składania wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy miała prawie 74 lata, a zatem – jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – była w wieku emerytalnym tzw. poprodukcyjnym, który faktycznie nie pozwalałby skarżącej podjąć zatrudnienia. Nie ulega nadto wątpliwości, że skarżąca nie spełniła koniecznej dla uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanki kryterium dochodowego. Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało zastrzeżone jedynie dla osób, których dochód łącznie z dochodem osoby wymagającej opieki, w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. w dacie ubiegania się o świadczenie kwoty 623 złotych (art. 16 "a" ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych).Tymczasem dochód rodziny skarżącej, w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynoszący 627,24 złotych, przekroczył kryterium dochodowe. Zauważyć należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014. wydanym w sprawie K 38/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wynikające z art. 16"a" ust. 2 ustawy o świadczeniach wprowadzenie kryterium dochodowego dla osób ubiegających się o specjalny zasiłek opiekuńczy, jest zgodne z art. 2, 32 ust. 1 i 69 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zasady słuszności i współżycia społecznego, na które powołał się pełnomocnik skarżącej w skardze jako na okoliczności mające uzasadniać przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie stanowią dla sądu administracyjnego kryterium oceny legalności kontrolowanej decyzji. Sąd administracyjny stosuje przy orzekaniu wyłącznie kryterium zgodności decyzji z prawem i nie może oceniać sprawy poprzez pryzmat słusznościowych okoliczności. Z uwagi na złożony przez pełnomocnika z urzędu wniosek o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej przez sądem, orzeczono o przyznaniu wynagrodzenia stosownie do treści art. 210 par. 1 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).