II SA/Bk 1032/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi S. F. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 marca 2025 r. nr 409.59/B-1/7/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 20 marca 2025 r., nr 409.59/B-1/7/25, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Wasilkowa (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 15 stycznia 2025 r., znak: BGGN.6730.172.2023.SK, odmawiającej Patrickowi K. K. i S. F. (dalej: "inwestorzy", "skarżący") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o nr. geod. [...], obręb [...], gm. Wasilków. Decyzja SKO wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., skarżący zwrócili się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na ww. działce. Decyzją z dnia 6 listopada 2023 r., znak: BGGN.6730172.2023.SK, Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak sąsiedztwa, na podstawie którego można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy, którą SKO, w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów, decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r., nr 409.207/B-1/7/23 - utrzymało w mocy. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się inwestorzy, zaskarżając ww. rozstrzygnięcie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 188/24, uchylił decyzje obu instancji, zarzucając brak wyjaśnień w zakresie charakterystyki terenu otaczającego działkę inwestycyjną w zakresie wskazania, jaki rodzaj zabudowy występuje w okolicy wsi [...], w szczególności w najbliższej okolicy działki należącej do skarżących, co umożliwi następnie ocenę, czy zasadą na tym terenie jest rozproszenie zabudowy czy występowanie zabudowy jednorodzinnej o charakterze mieszkaniowym. Powyższe okoliczności - w ocenie Sądu - pozwolą dokonać prawidłowej oceny celowości i zasadności ewentualnego powiększenia obszaru analizowanego zgodnie z postulatami skarżących, również z uwzględnieniem zachowanie ładu przestrzennego i walorów przestrzeni na tym terenie. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku inwestorów Burmistrz, zaskarżoną decyzją, raz jeszcze odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na tę samą przesłankę, tj. brak sąsiedztwa, na podstawie którego można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wnieśli skarżący, którzy zarzucili organowi m.in. błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (ograniczenie do 90 m przy istniejącej zabudowie w odległości 144–313 m) oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań wyroku WSA z 27 czerwca 2024 r. Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z dnia 20 marca 2025 r., nr 409.59/B-1/7/25, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia 15 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy mające zastosowanie w sprawie. W jego ocenie sprawa została wszczęta 23 sierpnia 2023 r., a więc przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 2023 r., wobec czego zastosowanie mają przepisy w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek, w tym przede wszystkim tej określonej w pkt 1, tj. aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zdaniem organu, w sprawie tej nie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), gdyż działka inwestycyjna nr [...] jest położona na terenach rolnych, a w promieniu 90 m od granic działki (tj. w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) nie występuje żadna zabudowa. Najbliższe zabudowania mieszkalne znajdują się w odległości ok. 190 m (dz. nr [...] i [...]), a dopiero w odległości ponad 260 m znajduje się zwarta zabudowa wsi [...]. Natomiast w kierunku wschodnim od działki występuje zabudowa zagrodowa o charakterze kolonijnym, lecz nie może ona stanowić punktu odniesienia dla zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, gdyż różni się funkcją i charakterem. Zdaniem więc organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., czyli w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (w tym wypadku około 90 m, przy froncie działki ok. 28,7 m). SKO dokonało także weryfikacji możliwości powiększenia obszaru analizowanego – aż do sześciokrotności szerokości frontu działki (ok. 180 m) – jednakże stwierdziło, że nawet w tak poszerzonym zasięgu brak jest działki zabudowanej, która mogłaby stanowić odniesienie dla określenia parametrów nowej zabudowy. W ocenie tego organu nie istniały zatem urbanistyczne ani prawne podstawy do dalszego rozszerzania granic obszaru analizowanego, gdyż powiększanie tego obszaru "na siłę" wyłącznie w celu znalezienia jakiejkolwiek zabudowy naruszałoby zasadę zachowania ładu przestrzennego, zaś obszar analizy nie może być wyznaczany dowolnie – jego rozmiar musi wynikać z rzeczywistych uwarunkowań przestrzennych, a nie z subiektywnego interesu inwestora. SKO odniosło się także do zarzutów odwołania i stwierdziło, że są one niezasadne. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że w sąsiedztwie działki inwestycyjnej (w odległości 144–313 m) znajdują się działki zabudowane o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (nr [...]). Działki te znajdują się bowiem poza zwartą jednostką urbanistyczną, a także nie są dostępne z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem nie mogą być traktowane jako "działki sąsiednie" w rozumieniu omawianych przepisów. Przyjęcie ich jako punktu odniesienia prowadziłoby do sztucznego łączenia odrębnych przestrzennie obszarów, co jest niedopuszczalne w świetle utrwalonego orzecznictwa (m.in. wyroki NSA: II OSK 3106/19, II OSK 3235/19, II OSK 1[...]9/18, II OSK 450/20, II OSK 2321/21). Organ odwoławczy odniósł się też do wyroku WSA z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 188/24 i stwierdził, że w ponownie rozpoznawanej sprawy organy zastosowały się do wskazań Sądu, dokonując ponownej analizy zabudowy w otoczeniu działki inwestycyjnej oraz rozważając możliwość poszerzenia obszaru analizowanego. SKO uznało jednak, że brak jakiejkolwiek zabudowy w promieniu nawet sześciokrotnej szerokości frontu działki powoduje, że nie można mówić o istnieniu "dobrego sąsiedztwa", co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. (niezastosowania się do wskazań wyroku) jest bezpodstawny, ponieważ organ przeprowadził analizę zgodnie z zaleceniami Sądu, a wnioski z niej wynikające potwierdziły wcześniejsze ustalenia. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie Burmistrz prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy. W sąsiedztwie planowanej inwestycji nie występuje zabudowa umożliwiająca określenie wymagań dla nowej inwestycji i bark jest także przesłanek do poszerzenia obszaru analizowanego. Zatem decyzję organu I instancji należy ocenić jako wydaną z zachowaniem przepisów prawa i zasad ładu przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli skarżący, w której zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej jako u.p.z.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozszerzeniu granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie i ścisłe przyjęcie odległości w granicach 90 m przy dokonywaniu analizy okolicznej zabudowy i stwierdzeniu jej braku podczas gdy w odległości ok. 170 m znajduje się sąsiednia działka zabudowana nr ewid. [...] w obr. geod. [...] gm. Wasilków położona przy tej samej drodze publicznej; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozszerzeniu granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie i ścisłe przyjęcie odległości w granicach 90 m przy dokonywaniu analizy okolicznej zabudowy i stwierdzeniu jej braku podczas gdy w odległości ok. 313 m znajduje się sąsiednia działka zabudowana nr ewid. [...]w obr. geod. [...] gm. Wasilków położona przy tej samej drodze publicznej; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozszerzeniu granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie i ścisłe przyjęcie odległości w granicach 90 m przy dokonywaniu analizy okolicznej zabudowy i stwierdzeniu jej braku podczas gdy w odległości ok. 144 m znajduje się sąsiednia działka zabudowana nr ewid. [...] w obr. geod. [...] gm. Wasilków położona przy tej samej drodze publicznej; 4. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ, w szczególności błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez dokonanie pomiaru odległości od granicy działki nr ewid. [...] do ściany budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr ew. [...], [...], zamiast do granicy tej sąsiedniej działki, co doprowadziło do nieprawidłowej oceny istnienia analizy pomiarów działek sąsiednich; 5. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie najmniej korzystnych odległości pomiędzy działką planowanej inwestycji a działkami sąsiednimi; 6. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na nierzetelnym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, gdzie działka objęta wnioskiem powinna stanowić centralny punkt obszaru analizowanego, a sam obszar powinien być wyznaczony w każdą stronę w odległości co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki, zaś w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został ograniczony jedynie do części działki wnioskodawcy, obejmując jedynie około 1/3 jej powierzchni, co w sposób istotny wypaczyło wynik analizy i doprowadziło do błędnej oceny spełniania przez działkę warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 7. art. 170 i 171 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 188/24, poprzez ponowne wydanie decyzji nieodpowiadającej wiążącym wskazaniom zawartym w uzasadnieniu wyroku, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wskazanych przez Sąd działek w sposób prawidłowy oraz nieuwzględnienie charakteru istniejącej zabudowy; 8. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, co powoduje, iż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy prawa i na jej podstawie nie jest możliwe ustalenie czy organ w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie odwoławcze; 9. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się lub lakoniczne odniesienie się do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p., art. 31 ust. 3 Konstytucji wynikające z milczącej akceptacji organu I instancji, co do stawianych zarzutów nieposzanowania zasady działania na podstawie przepisów prawa, zlekceważenia zasady zaufania do organów, przeprowadzenie kontroli w tym zakresie miałoby wpływ na wynik sprawy bowiem prowadziłoby do konstatacji, że wydana w sprawie decyzja jest błędna i wymaga uchylenia z uwagi na braki postępowania dowodowego prowadzącego do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w związku z nie wyjaśnieniem przez Organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wskazania, że w sprawie mamy do czynienia z zabudową zwartą; 10. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, mającego na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, polegającego w szczególności na oparciu się przez organ na twierdzeniu o zabudowie zwartej we wsi [...] jednocześnie przy tym ignorując zabudowania kolonijne, a tym samym nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; 11. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną interpretację zebranego materiału dowodowego, iż nieruchomości położone na innych sąsiednich działkach stanowią zabudowę zagrodową, kiedy zgodnie z faktycznym ich przeznaczeniem służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych a nie produkcji rolnej. II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna a co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna do tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej wykładni pojęcia "działki zabudowanej", poprzez odnoszenie się w analizie urbanistycznej do odległości mierzonych do istniejących budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich, zamiast do granicy samych działek jako całości, wskutek czego organ dokonał pomiarów od granicy działki objętej wnioskiem do budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, a następnie uznał, że działki te nie spełniają kryteriów wynikających z przepisu, mimo że przepisy wprost odwołują się do "działek zabudowanych", a nie do lokalizacji budynków. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu organów i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdzili, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją oraz decyzją Burmistrza, gdyż organy naruszyły wskazane w zarzutach przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego poprzez dowolną i wybiórczą ocenę stanu faktycznego oraz nieprawidłowe zastosowanie wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. II SA/Bk 188/24. Skarżący podnieśli, że organ odwołał się do wskazanego wyroku w sposób fragmentaryczny, pomijając jego zasadnicze tezy. W szczególności Sąd wskazał, że niedopuszczalne jest dowolne rozszerzanie granic analizowanego obszaru w taki sposób, aby dopasować wyniki analizy do planowanej inwestycji, jednak możliwe jest jego rozszerzenie w sposób racjonalny i uzasadniony, z uwzględnieniem charakteru przedsięwzięcia oraz uwarunkowań przestrzennych i funkcjonalnych terenu. W niniejszej sprawie inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w otoczeniu zabudowy o analogicznym charakterze – budynków mieszkalnych, gospodarczych i zagrodowych – wobec czego nie sposób przyjąć, aby planowana zabudowa mogła naruszać ład przestrzenny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiący zasadniczy przedmiot ochrony na gruncie art. 61 ust. 1 tej ustawy. Skarżący zakwestionowali również sposób przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ, wskazując, że pomiar odległości pomiędzy działką inwestycyjną a działkami sąsiednimi został dokonany w sposób dowolny – od miejsca planowanej zabudowy do budynków sąsiednich, zamiast od granicy do granicy działki – co istotnie zniekształciło wyniki analizy. Ponadto organ w sposób arbitralny i subiektywny określił, które nieruchomości stanowią "dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego. Zdaniem skarżących, organ naruszył także art. 170 p.p.s.a., gdyż nie wykonał wiążących wskazań zawartych w powołanym wyroku WSA, ograniczając obszar analizy wbrew zaleceniom Sądu. Burmistrz zamiast obiektywnego ustalenia charakteru zabudowy wsi [...], przyjął własne, nieuzasadnione kryteria, prowadzące do konkluzji o braku przesłanek do ustalenia warunków zabudowy. W decyzji jednocześnie stwierdzono, że w miejscowości występuje "zabudowa zagrodowa o charakterze kolonijnym", a następnie – wbrew logicznym przesłankom – zaprzeczono, jakoby była to zabudowa rozproszona. Takie wewnętrznie sprzeczne ustalenia naruszają zasadę obiektywizmu (art. 8 k.p.a.) i zasadę pogłębionego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Również pomimo jednoznacznych wskazań Sądu, organ pominął część działek, które w wyroku WSA zostały określone jako istotne dla prawidłowego ustalenia charakteru przestrzennego miejscowości. Takie działanie doprowadziło do wadliwego, niepełnego ustalenia stanu faktycznego oraz w konsekwencji do błędnych wniosków co do możliwości zabudowy terenu. Dalej skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie "działki sąsiedniej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może być rozumiane w sposób zawężający. Działką sąsiednią jest każda nieruchomość położona w obszarze tworzącym urbanistyczną całość, a nie wyłącznie działka granicząca bezpośrednio z działką inwestycyjną. W świetle powyższego organ, dokonując ponownej analizy, winien był objąć obszarem analizowanym wszystkie działki wskazane przez Sąd, z zachowaniem minimalnych wymogów określonych w przepisach, tj. obszaru o szerokości co najmniej trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m, przy czym działka inwestycyjna powinna stanowić centralny punkt tego obszaru. Pomimo jednak tych jednoznacznych wytycznych, organ dokonał pomiarów i ustaleń w sposób niezgodny z zasadami urbanistyki i logiki postępowania administracyjnego. Uznanie zabudowy o charakterze zagrodowym i kolonijnym za niedające się pogodzić z planowaną inwestycją jest w pełni dowolne i pozbawione podstaw prawnych. Sformułowanie w aneksie, że "taka zabudowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa", stanowi przejaw subiektywnej oceny pracownika organu, nieznajdującej oparcia w żadnych przepisach prawa ani kryteriach merytorycznych. Zdaniem skarżących, działanie organów należy ocenić jako naruszające zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasadę pogłębionego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W konsekwencji wydane decyzje zostały oparte na błędnych ustaleniach faktycznych i prawnych, skutkujących bezzasadną odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo że przedsięwzięcie to nie narusza ładu przestrzennego, nie koliduje z dotychczasową funkcją terenu i znajduje się w otoczeniu zabudowy o zbliżonym charakterze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO z dnia 20 marca 2025 r., nr 409.59/B-1/7/25, która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza z dnia 15 stycznia 2025 r., znak: BGGN.6730.172.2023.SK, odmawiającą skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o nr. geod. [...], obręb [...], gm. Wasilków. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 5a, w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. (wniosek wpłynął przed wejściem w życie nowelizacji przepisów). Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały enumeratywnie określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, posiadająca dostęp do tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w szczególności gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, bądź też jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie jest lokalizowane na obszarze: a) w stosunku do którego ustanowiono zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W niniejszej sprawie przyczyną wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie przez organy administracji publicznej braku spełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy uznały, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym w podstawowych (minimalnych) wymiarach, nie występują budynki mieszkalne jednorodzinne, co – jak wynika z akt sprawy – nie było między stronami sporne. Jednocześnie organy stwierdziły brak podstaw do poszerzenia tego obszaru, czemu sprzeciwiają się skarżący, wskazując na błędność takiego stanowiska. Spór w sprawie koncentruje się zatem na prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz ocenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. Analiza przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" dokonywana jest w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W stanie prawnym obowiązującym w dacie rozpoznawanej sprawy (tj. przed dniem 24 września 2023 r.), przepis ten stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany – na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej dołączonej do wniosku – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m. Następnie organ dokonuje analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przez front terenu rozumie się część granicy działki budowlanej przylegającą do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jak przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego wynika wprost z treści powołanego przepisu i stanowi zasadę ogólną (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2321/21; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 1[...]1/22, publ. CBOSA). Zasadą jest zatem wyznaczenie obszaru analizowanego w jego podstawowych wymiarach, a odstępstwa od tej zasady są dopuszczalne wyłącznie w przypadkach uzasadnionych indywidualnymi uwarunkowaniami konkretnej sprawy. Jak wynika z literalnego brzmienia art. 61 ust. 5a u.p.z.p., ustawodawca dopuszcza wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu", co oznacza możliwość jego powiększenia ponad wymiar minimalny jedynie w sytuacjach, w których jest to niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie podkreśla przy tym, iż każde powiększenie obszaru analizowanego musi znajdować uzasadnienie merytoryczne w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej. Niedopuszczalne jest natomiast arbitralne poszerzanie tego obszaru w celu odnalezienia zabudowy "podobnej", wyłącznie dla umożliwienia pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestora (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 450/20; z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 878/20; z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2321/21, publ. CBOSA). Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko wyrażone w powyższej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Słuszność takiej wykładni art. 61 ust. 5a u.p.z.p. potwierdzają ponadto zmiany wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), które całkowicie wykluczyły możliwość wyznaczania obszaru analizowanego w wymiarach przekraczających wartości podstawowe (minimalne) oraz wprowadziły maksymalne ograniczenie jego zasięgu do promienia 200 metrów wokół terenu objętego wnioskiem. Choć zmiany te nie miały zastosowania ratione temporis do niniejszej sprawy, stanowią one istotny argument systemowy potwierdzający trafność przyjętej przez organy i sąd wykładni art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w jego poprzednim brzmieniu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 188/24, uchylił decyzję SKO w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2024 r. nr 409.207/B-1/7/23 oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Wasilkowa z dnia 6 listopada 2023 r. nr BGGN.6730.172.2023.SK i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z mocy art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego, wiążące jest w niniejszej sprawie stwierdzenie Sądu w tamtej sprawie, że "Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny zatem ustalić, jaki charakter zabudowy występuje w okolicy wsi [...], w szczególności w najbliższej okolicy działki należącej do skarżących, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru zabudowy występującej na opisanych szczegółowo powyżej działkach: nr [...], nr [...]i nr [...] oraz działce o nr 209, na której zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżących złożonym na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024r. został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny. W przypadku zaś dokonania ustaleń, że zasadą na tym terenie jest rozproszenie zabudowy, występowanie zabudowy jednorodzinnej o charakterze mieszkaniowym, celowym i zasadnym może się okazać konieczność powiększenia obszaru analizowanego zgodnie z postulatami skarżących. Jeżeli takie wyznaczenie obszaru analizowanego będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującego skarżącym prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę. Ponadto poszerzenie obszaru analizowanego ponad ustawowe minimum w okolicznościach przedmiotowej sprawy może dać pełny obraz ładu przestrzennego sformułowanego wzdłuż drogi publicznej oznaczonej jako działka o nr 138/4, z którą skomunikowana jest bezpośrednio działka skarżących, przewidziana pod planowaną przez nich zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Zdaniem Sądu organy ponownie rozpoznając sprawę zastosowały się do wytycznych wynikających z cytowanego wyroku. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w przywołanym wyroku nie przesądzono żadnej kwestii tylko nakazano badać, czy w okolicy znajduje się zabudowa rozproszona oraz czy zachodzi podstawa do poszerzenia obszaru analizowanego. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Za front terenu inwestycji przyjęto granicę działki inwestycyjnej o nr ewid. [...] od strony drogi publicznej biegnącej na działce nr ewid. [...]. To z tej drogi będzie odbywać się główny wjazd na teren inwestycji. Szerokość frontu działki wynosi ok. 28 m stąd trzykrotna szerokość tego frontu wynosi ok. 90 m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się żadna inna zabudowa. Natomiast pomiędzy granicą terenu inwestycji (granicą działki nr [...]) a najbliżej niej położoną częścią działki, na której usytuowany jest budynek zrealizowany w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr [...] i [...]), odległość wynosi ok. 190 m. Podkreślenia przy tym wymaga, że jak trafnie wskazał organ odwoławczy, odległość 190 m mierzona jest pomiędzy granicą terenów inwestycyjnych działki inwestycyjnej nr [...] i działek nr [...] i [...]. W tej mierze przyznać trzeba, że wskazana przez organ I instancji powyższa odległość jako ok. 204 m jest nieprawidłowa, gdyż została zmierzona pomiędzy granicą działki nr [...] i granicami budynku na działkach nr [...] i [...]. Natomiast patrząc w kierunku południowo - wschodnim od granic terenu inwestycyjnego znajduje się zwarta zabudowa jednorodzinna w odległości przekraczającej 260 m (działka nr [...]). Również zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje w kierunku wschodnim od terenu inwestycyjnego, ale jest ona od niego oddalona o ok. 300 m (działka nr [...]). Także jak wynika z Załącznika nr 1 do Aneksu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej wyrażonym w sprawie II SA/Bk 188/24, działka nr [...] jest niezabudowana – wynika to z mapy sporządzonej w dniu 7 listopada 2024 r. Jak zatem z powyższego widać, w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna inna zabudowa, natomiast najbliższa taka zabudowa znajduje się w odległości ok. 190 m. Także, jak wynika z przywołanego już Załącznika nr 2, teren inwestycyjny znajduje się poza zwartą zabudową mieszkaniową wsi [...]. Do tego trzeba jeszcze dodać, że organy trafnie ustaliły, że brak jest w okolicy zabudowy rozproszonej, która dawałaby podstawę do poszerzenia granic obszaru analizowanego. Dotyczy to zarówno braku budynków w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jak i w zabudowie zagrodowej. Przy czym podkreślić należy, że wbrew zarzutowi skargi, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07). Powstaje zatem zagadnienie, czy organy zasadnie odmówiły poszerzenia obszaru analizowanego. Na załączniku nr 2 Aneksu do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 7 listopada 2024 r. autor analizy bardzo szczegółowo zaznaczył występującą w okolicy terenu inwestycyjnego zabudowę. I tak znajduje się tam zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna powstała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy, jak i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna powstała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W okolicy tej znajduje się także zabudowa usługowa oraz zabudowa zagrodowa. Przy czym, jak wynika z Załącznika nr 1 do Aneksu do analizy, występująca tam zabudowa ma charakter zwarty, zaś teren inwestycyjny znajduje się poza tą zwartą zabudową. Przyznać więc należy organom rację, że nawet gdyby sześciokrotnie powiększyć szerokość frontu działki to i tak wyznaczony w ten sposób obszar analizowany nie objąłby żadnego terenu zabudowanego w sposób przewidziany dla planowanej inwestycji. W związku z powyższym zasadnie organy stwierdziły, że brak jest podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego, zaś planowana inwestycja nie odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa jako kontynuująca funkcji zabudowy zastanej na tym obszarze. Prawidłowo przy tym, w ocenie Sądu, organy stwierdziły, że brak jest racjonalnych, wynikających z celu zachowania ładu przestrzennego, powodów ku temu, by "rozciągnąć" granice obszaru analizowanego. W okolicy nie występuje zabudowa rozproszona, zaś tereny przylegające bezpośrednio do działki inwestycyjnej są terenami pozbawionymi zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że aktualne ustalenie warunków zabudowy we wnioskowanym zakresie skutkowałoby powstaniem "wyspy zabudowy" a nie kontynuacji zabudowy. Oczywiście nie oznacza to, że taka zabudowa nie będzie mogła powstać na tym terenie w przyszłości, gdy np. istniejąca obecnie w dalszej okolicy zabudowa bardziej się przybliży do terenu inwestycyjnego lub zostanie uchwalony plan miejscowy zawierający odpowiednie ustalenia. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej nie da się obronić stanowiska skarżących, że powiększenie obszaru analizowanego o działki zabudowane, zlokalizowane poza obszarem analizowanym, służyć będzie zachowaniu zastanego ładu przestrzennego. Ład przestrzenny istniejący wokół działki skarżących charakteryzuje się bowiem brakiem zabudowy w postaci kompleksu domów jednorodzinnych. Sięganie zaś do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko wtedy, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś subiektywne oczekiwania inwestora zamierzającego wznieść obiekt budowlany w terenie dotychczas niezurbanizowanym (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn.. akt II OSK 1291/20). Z tych powodów, w ocenie Sądu, stanowisko skarżących o konieczności rozszerzenia obszaru analizowanego, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zdaniem Sądu niezasadne są wszystkie zarzuty podniesione w skardze. I tak niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 15, 75, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 141 § 4 k.p.a. Organy prawidłowo bowiem ustaliły stan faktyczny w sprawie i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe. W uzasadnieniach decyzji w sposób wyczerpujący zawarły wskazanie faktów i dowodów na których się oparły oraz przywołały i wyjaśniły zastosowaną podstawę prawną. Nie można też zgodzić się z zarzutem skargi, że organ nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Pomimo bowiem tak postawionych zarzutów skarżący nie wykazują, co w sprawie nie zostało wyjaśnione. Jako niezasadny należy też uznać zarzut z pkt 6 skargi. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. to inwestor we wniosku określa granice terenu objętego wnioskiem. Tak się też stało w sprawie niniejszej. Skarżący we wniosku określili granice terenu inwestycyjnego literami ABCD i tak oznaczony teren nie objął całej działki nr [...]. Wobec powyższego obszar analizowany, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczony został wokół tak wyznaczonego terenu. Dopuszczalność zaś ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 158/23. Zarzucanie więc organom w skardze, że mimo tak określonego przez skarżących we wniosku terenu inwestycyjnego, powinny one obszar analizowany wyznaczać wokół granic całej działki nr [...], byłoby naruszeniem przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Nie mniej i tak zauważenia wymaga, że nawet gdyby organy uczyniły zgodnie z zarzutem skarżących, to i tak w tak ustalonym obszarze analizowanym (wokół całej działki nr [...]) nie znalazłaby się żadna zabudowana nieruchomość. Jako niezasadne należy również uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzut nr 1 sprowadza się zarzucania organom wadliwego zastosowania tego przepisu w związku z uznaniem, że w obszarze analizowanym nie występuje co najmniej jedna działka sąsiednia. Zarzut ten należy uznać za niezasadny, gdyż jak wykazano to powyżej, organy wykazały, że w obszarze analizowanym taka działka nie występuje. Przeciwne twierdzenia skarżących noszą znamiona dowolności. Również niezasadny jest zarzut nr 2. Organ odwoławczy zasadnie skorygował stanowisko organu I instancji i określił odległości pomiędzy terenem inwestycyjnym i terenami inwestycyjnymi na działkach znajdujących się najbliżej terenu inwestycyjnego a nie pomiędzy budynkami na tych działkach. Tak ustalone, na podstawie Aneksu do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wersji tekstowej i Załączników nr 1 i 2 w wersji rysunkowej, odległości wykazały, że w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna działka zabudowana, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym niewątpliwie brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a tym samym, że nie jest spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżących inwestycja spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.