II OSK 2321/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 759/20 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 4 sierpnia 2020 r., nr SKO-4213/174/20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. prostuje zaskarżony wyrok w jego komparycji w ten sposób, że w miejsce określenia "ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w S." wpisać "G. sp. z o.o. z siedzibą w N."; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 759/20, oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 4 sierpnia 2020 r., nr SKO-4213/174/20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia 26 maja 2020 r., nr RG.6730.136.2019., o odmowie ustalenia warunków zabudowy na rzecz G. sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą w N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, 2. art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez nie zebranie całego dostępnego organowi materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez bezzasadne pominięcie w uzasadnieniu ustaleń faktycznych oceny dowodów, tj. które dowody uznał za wiarygodne, a którym wiarygodności tej odmówił, ze wskazaniem przyczyn odmowy, 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia; a) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunek określony w powołanym przepisie jest spełniony tylko wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana budynkiem postawionym wyłącznie legalnie, podczas gdy wykładnia językowa analizowanego przepisu pozwala na przyjęcie odmiennego stanowiska, 2. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że granica obszaru analizowanego powinna ograniczać się do trzykrotności frontu działki oraz błędne uznanie, że rozszerzenie granic analizowanego obszaru nie spowodowałoby ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania za postępowanie w I instancji przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i zasądzenie kosztów postępowania za postępowanie w II instancji - wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – A. i D. K., pismem z dnia 25 września 2021 r., wnieśli o jej oddalenie, kwestionując zasadność zarzutów podnoszonych przez Skarżącą. Skarżąca, pismem procesowym z dnia 12 października 2021 r., ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę kasacyjną i podtrzymała podnoszone wcześniej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącej, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez Skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został bowiem przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności należało sprostować zaskarżony wyrok, gdy idzie o określenie strony skarżącej, jest nim nie "G. sp. z o.o. z siedzibą w S.", lecz "G. sp. z o.o. z siedzibą w N.". Z załączonego do akt sądowych wydruku informacji pobranej z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego w trybie art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (karta nr 31) wynika, że siedzibą Skarżącej jest miejscowość N. W myśl art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie zaś z art. 156 § 3 p.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok pierwszej instancji. Wskazane powyżej okoliczności uzasadniały sprostowanie w tym zakresie zaskarżonego wyroku, jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy podzielić kluczowe dla sprawy i sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, stanowisko Sądu I instancji, kwestionowane przez Skarżącą, a odpowiadające utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym wymóg istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczyć może wyłącznie zabudowy legalnej (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13, LEX nr 2135465; z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 834/16, LEX nr 2450633; z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1921/17, LEX nr 2698276). Stanowisko to wynika z pozajęzykowej metody wykładni art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, poprzestanie na wykładni językowej w odniesieniu do zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., nie wystarczy do prawidłowego zrozumienia tego przepisu. Większość normatywnych teorii wykładni postuluje sprawdzenie znaczenia przepisów przez inne rodzaje wykładni nawet wtedy, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy (J. Wróblewski, Wykładnia prawa [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Także w orzeczeniach sądów administracyjnych podkreśla się, że metoda językowa, nie tylko nie jest wystarczająca, ale nie powinna być traktowana jako konkurencyjna wobec metod systemowej czy funkcjonalnej, lecz wszystkie te metody należy uznać za "współdziałające" (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 731/15, LEX nr 2248054. Podobnie m.in. w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 267/11). W odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. kluczową rolę odgrywa metoda wykładni funkcjonalnej, z której wynika, że podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią jedynie legalnie powstałe obiekty. Ograniczenie się w tym przypadku do językowej metody wykładni prowadziłoby do utrwalania się cech architektonicznych obiektów wznoszonych nielegalnie, stwarzając ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3331/17, LEX nr 2783391). Z tego też względu należy z aprobatą odnieść się do pozytywnej oceny Sądu I instancji faktu nieuwzględnienia przez organy administracji parametrów budynku znajdującego się w granicach obszaru analizowanego, którego lokalizacja została ustalona na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2019 r. Mając powyższe na uwadze należy uznać za niezasadny postawiony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie jest też trafny zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że granica obszaru analizowanego powinna ograniczać się do trzykrotności frontu działki. Z przywołanego przepisu wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, przy czym powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. (zob. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19, LEX nr 3021213 oraz z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20, LEX nr 3052591). Zatem poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest dopuszczalne (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20, LEX nr 3052591). Z akt sprawy, w tym zwłaszcza z wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej, nie wynika by powiększenie obszaru analizowanego miałoby posłużyć zachowaniu ładu przestrzennego. Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za zupełny oraz właściwie oceniony przez organy obu instancji, co słusznie zaaprobowane zostało przez Sąd I instancji. W zaskarżonym wyroku poddano szczegółowej kontroli prawidłowości ustaleń parametrów i wskaźników wyznaczanych na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej będącej kluczowym materiałem dowodowym przy ustalaniu warunków zabudowy. Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., według którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten należy do tak zwanych przepisów wynikowych (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2586/19, LEX nr 3398597 oraz z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1737/21, LEX nr 3421593), a zatem nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Jest bowiem następstwem uchybienia innym przepisom. Skoro zaś, co wynika z wcześniej poczynionych uwag, Skarżąca nie wykazała podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, nie jest zasadne uznanie powyższego zarzutu za zasługujący na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 niniejszego wyroku oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 niniejszego wyroku.