II OSK 569/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. E. i R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 332/12 w sprawie ze skargi R. E. i R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 569/13 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. (II SA/Gd 332/12), po rozpoznaniu skargi R. E. i R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2010 r. do Urzędu Gminy w K. wpłynął wniosek R. L. i R. E. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku o funkcji letniskowej na działce nr [...] w K.. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej - legalizacji istniejącego budynku na działce nr [...]w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], ponownie odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej – legalizacji istniejącego budynku na działce nr [...]w miejscowości K. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 53 ust. 4 pkt 2, 6, 8, 9, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 63 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że nie zostały spełnione wymagania sprecyzowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej w analizowanym obszarze nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w sposób zgodny z wnioskiem. Organ wyjaśnił, że w sąsiedztwie na działkach nr [...] zlokalizowana jest legalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o charakterze zainwestowania terenu porównywalnym do zagospodarowania, które winno być kontynuowane na działce objętej wnioskiem. Wniosek dotyczy natomiast budowy budynku rekreacji indywidualnej (legalizacji istniejącego budynku) i funkcja ta nie stanowi kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym. Gabaryty ustalone w wyniku analizy dla ewentualnej zabudowy na działce nr [...], spełniające wymagania w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, nie są zgodne z parametrami zabudowy określonymi we wniosku. Wnioskowana linia zabudowy, w odległości 71,50 m od granicy działki z drogą powiatową, nie jest zgodna z dopuszczalną obowiązującą linią, która wynosi 16,50 m. Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy działki równy 4,02% również nie jest zgodny z dopuszczalnym wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który wynosi 6,65%. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi 8,97 m i nie mieści się w przedziale dopuszczalnych szerokości od 10,58 m do 15,85 m. Wnioskowana wysokość głównej kalenicy wynosi 6,55 m i nie jest zgodna z dopuszczalną wysokością, która wynosi 8,00 m. Wnioskowane: układ połaci dachowych, kąt nachylenia połaci dachowych i kierunek kalenicy budynku w stosunku do osi drogi publicznej - nie są zgodne z dopuszczalnymi. W obszarze analizowanym dominują budynki przekryte dachami o kącie nachylenia połaci dachowych 45° dwuspadowymi, o symetrycznych połaciach, z kalenicą równoległą do osi drogi powiatowej. Od decyzji Wójta Gminy K., odwołanie wnieśli R. L. i R. E., domagając się jej uchylenia i wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie odwołujących się budynek znajdujący się na działce nr [...]spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, co pozwala na ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem odwołujących się organ I instancji nie wykonał natomiast zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., w szczególności jeśli chodzi o kwestię wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, która według organu oznacza tę linię, do której musi przylegać frontowa ściana budynku. Odwołujący się zaprezentowali orzeczenia sądów administracyjnych, które w tej kwestii wypowiadały się odmiennie, stwierdzając, iż inwestycja nie może być sytuowana w odległości mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w stosunku do linii zabudowy wynikające z przepisów prawa. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podkreśliło, że w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji konieczne jest istnienie w sąsiedztwie, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co najmniej jednej działki zabudowanej w taki sposób, aby mogła stanowić swoisty wzorzec, na podstawie którego można określić parametry dla planowanej inwestycji i w ten sposób stworzyć pewną spójną urbanistycznie całość. Kolegium ustaliło, że działka nr [...]położona w K., dla której ustalenia warunków zabudowy domagają się odwołujący, zabudowana jest nielegalnie - trzema budynkami letniskowymi o zróżnicowanych formach. Wjazd na działkę odbywa się od strony ulicy W., a front działki ma szerokość ok. 24 m. W ocenie Kolegium, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości ok. 75 m od każdej granicy działki jest zgodne z dyspozycją przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Organ, wyznaczając obszar analizowany, nie musi kierować się interesem wnioskodawców, którzy w istocie domagają się takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, który umożliwi im legalizację obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem. Na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej Kolegium ustaliło, że działka nr [...] znajduje się na obszarze zabudowanym nielegalnymi budynkami letniskowymi, które nie zostały zrealizowane w oparciu o ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę lub na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Pozostała zabudowa znajdująca się w obszarze poddanym analizie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach nr [...] oraz na działce nr [...] zabudowa zagrodowa. W ocenie Kolegium przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Obiekty wzniesione nielegalnie, bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Wynika to nie tylko z faktu, iż stanowiłoby to akceptację naruszania prawa, lecz także z tego, iż budynki wniesione nielegalne nie mają zatwierdzonego projektu budowlanego i nie można zatem wiarygodnie ustalić jak kształtują się ich parametry. Podstawą określenia cech i parametrów dla wnioskowanej zabudowy mogą być jedynie budynki wzniesione zgodnie z prawem, co w tym wypadku oznacza budynki mieszkaniowe jednorodzinne. Jednakże, zdaniem Kolegium, nie można uznać, iż zabudowa letniskowa (rekreacyjna) stanowi całkowicie inną funkcję aniżeli zabudowa mieszkaniowa. Nie ulega wątpliwości, iż podstawową funkcją zabudowy mieszkaniowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych właściciela nieruchomości. Zabudowa rekreacyjna również realizuje te funkcje, choć w mniejszym zakresie, bo z reguły jedynie w okresie wakacji, urlopu. Przy czym, w ocenie Kolegium, podstawową funkcją zabudowy rekreacyjnej jest również funkcja mieszkaniowa i w rzeczywistości te obydwa rodzaje zabudowy (jednorodzinna mieszkaniowa i rekreacyjna) realizują podobne funkcje. Nawet gdyby przyjąć odmienny pogląd (o braku tożsamości funkcji zabudowy jednorodzinnej i rekreacyjnej) to na pewno te dwa rodzaje zabudowy nie są ze sobą sprzeczne i z punktu widzenia ładu architektonicznego można je pogodzić. Parametry planowanej zabudowy nie stanowią kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowani terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu istniejących w obszarze analizowanym zabudowy. Z wniosku inwestorów wynika, iż ich zamiarem jest uzyskanie warunków zabudowy dla istniejącego już budynku letniskowego o następujących parametrach: długość budynku - 8,76 m; szerokość elewacji frontowej - 8,97 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 2,6 m; wysokość do kalenicy - 6,55 m, dach dwuspadowy z jaskółczym ogonem o kącie nachylenia połaci dachowych 53 stopnie, z kalenicą prostopadłą do ulicy W. Z części tekstowej analizy wynika, iż parametry i wskaźniki zabudowy w obszarze objętym analizą kształtują się następująco: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - od 4,2% do 8,78% - średnio 6,65%; szerokość elewacji frontowej od 6 m do 20 m - średnia szerokość to 13,21 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 2,5 m do 4,5 m, średnia wysokość to 3,6 m; kąt nachylenia połaci dachowej - od 10 do 45 stopni - średnio 45 stopni; wysokość głównej kalenicy dachu - od 6 m do 9 m - średnio 8 m; układ połaci dachowych - dwuspadowe o symetrycznych połaciach z przewagą kierunku kalenicy równoległym do ul. W. Kolegium stwierdziło, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji, pomimo wcześniejszych wskazań Kolegium, iż wnioskowana inwestycja (zlokalizowana w odległości 71,5 m od ul. W.) nie spełnia wymogu pozwalającego na ustalenie warunków zabudowy, gdyż linia zabudowy stanowiąca przedłużenie tej linii na działkach sąsiednich znajduje się w odległości 16,5 m od ulicy, nie ma oparcia w przepisach prawa. Natomiast, wskaźnik wnioskowanej zabudowy to 4,02% powierzchni działki nr [...], co wskazuje na to, iż znacznie odbiega on od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, który wynosi 6,65%. Szerokość elewacji frontowej wnioskowanej zabudowy to 8,97 m, co wskazuje na to, iż znacznie odbiega ona od średniej szerokości elewacji w obszarze analizowanym, która wynosi 13,21 m, nawet przy zastosowaniu tolerancji 20% - 10,58 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy to 2,6 m co wskazuje na to, iż znacznie odbiega ona od średniej wysokości w obszarze analizowanym, która wynosi 3,64 m. Wysokość górnej krawędzi zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], to - 3,5 m, 4,5 m i 2,5 m. Wnioskowana inwestycja posiada dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 53 stopnie z kalenicą prostopadłą do ulicy, co wskazuje na to, iż znacznie odbiega to od geometrii dachów w obszarze analizowanym, które są dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowej - średnio 45 stopni i kalenicy równoległej do ulicy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnieśli R. L. i R. E., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię obszaru analizowanego, o którym mowa w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nieuwzględnienie w analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu zabudowy na działkach nr [...] co przełożyło się na stosowanie błędnych wskaźników: średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę zauważył, że podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji wskazał, że przytoczony przepis określa zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniając możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu przewiduje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Sąd I instancji zauważył, że organ administracji może objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę "dobrego sąsiedztwa", przy czym takie wyznaczenie obszaru wymagałoby uzasadnienia, natomiast wyznaczenie obszaru wielkości określonej w przytoczonym przepisie takiego uzasadnienia w niniejszej sprawie zdaniem sądu nie wymaga. Należy zaznaczyć, że w przedmiotowym obszarze analizowanym występują obiekty budowlane, które mogą wyznaczyć parametry zabudowy jak i kontynuację funkcji, co nie oznacza, że dla obiektu legalizowanego przez stronę skarżącą. Ponieważ obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, z tego powodu zarzutu naruszenia prawa organowi pierwszej instancji czynić nie sposób. Trafnie zatem Kolegium oceniło jako prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego wielkości trzykrotnej szerokości frontu działki wnioskodawców, a więc 72 m ( w decyzji drugiej instancji prawdopodobnie skutkiem omyłki wskazano 75 m) od granic działki nr [...] w każdym kierunku, przy szerokości frontu działki ustalonego na ok. 24 m. Zarzut skargi odnoszący się do ustalenia wielkości obszaru analizowanego uznaje się zatem za niezasadny. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji, a w ślad za nim Kolegium prawidłowo ustaliły, że obszar analizowany, wyznaczony na podstawie § 3 rozporządzenia, zabudowany jest m.in. samowolnie wybudowanymi obiektami letniskowymi, które nie zostały zrealizowane w oparciu o ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę lub na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Ustalenie to nie ma charakteru dowolnego, zostało poczynione na podstawie informacji uzyskanej od właściwego w tym przedmiocie organu - Starosty P. (vide: pisma Starosty z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] czerwca 2011 r. wraz z mapkami zakreślającymi położenia działek, w aktach administracyjnych). Z mapek geodezyjnych przedstawionych przez starostę wynika, że wskazywane przez skarżących w skardze działki, które ich zdaniem powinny być objęte analizą funkcji nie stanowią zabudowy legalnej. Pozostała zabudowa znajdująca się w obszarze poddanym analizie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, legalna, na działkach nr [...] oraz na działce nr [...] - zabudowa zagrodowa. Sąd podzielił opinię Kolegium, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Prawidłowo więc organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę istniejących na analizowanym obszarze obiektów budowlanych letniskowych wzniesionych nielegalnie, podobnie uczynił w decyzji poprzedzającej Wójt Gminy K. Przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy zdaniem sądu niewątpliwie jedynie takiej zabudowy, która powstała w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia celowościowa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 184/11 i z dnia z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwości jego uwzględnienia w analizie. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględnić legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Reasumując, zabudowa uwzględniona w analizie powinna być zgodna z porządkiem prawnym. Pogląd ten wyklucza branie pod uwagę w analizie samowoli budowlanej (vide: Z. Niewiadomski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 499). Podzielając przytoczone stanowisko doktryny i orzecznictwo tutejszego sądu administracyjnego, sąd orzekający w niniejszym składzie ocenia jako zasadne przyjęcie przez organ odwoławczy, że w okolicznościach tej sprawy podstawą określenia cech i parametrów mogą być jedynie legalnie wzniesione budynki mieszkaniowe jednorodzinne, występujące w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu w zakresie kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, mieści się taka zabudowa, której funkcja, wynikająca z powszechnie przyjętego przeznaczenia, nie godzi w istniejący na obszarze poddanym analizie stan rzeczy. Tym samym za błędne uznano stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym zabudowa letniskowa spełnia podobną, jak zabudowa mieszkaniowa, funkcję, polegającą na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych właściciela nieruchomości. Jest bowiem regułą, że zabudowa rekreacyjna nie służy do zaspokojenia jednej z podstawowych potrzeb życiowych, jaką jest zapewnienie schronienia, ale służy do rekreacji i wypoczynku poza miejscem zamieszkania, w miejscu innym niż to, w którym zaspokajane są potrzeby mieszkaniowe spełniane przez zabudowę mieszkaniową. Rozróżnienie to dobrze widoczne jest na obszarze K., na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, gdzie, jak sądowi wiadomo z urzędu, duża ilość samowolnie wzniesionych obiektów rekreacyjnych spowodowała chaos urbanistyczny i architektoniczny. Jego uporządkowanie, zdaniem sądu, powinno nastąpić poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie poprzez indywidualne decyzje o warunkach zabudowy, które chaos ten mogą tylko pogłębić. Decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje bowiem planu miejscowego, nie jest żadnym quasi planem, co zresztą wprost wynika z art. 4 ust. 1 ustawy stanowiącym, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzja taka (art. 4 ust. 2 ustawy), opierając się na doktrynalnej zasadzie "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 ustawy) wprowadza jedynie możliwość zabudowy zgodną z legalnym stanem zastanym, możliwym do zaakceptowania z punktu widzenia również ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Sąd I instancji nie podzielił tych poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przytaczanych w skardze, z których wynikałoby, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście rozpoznawanej sprawy kontynuacja cech odpowiadających charakterystyce urbanistycznej obiektów istniejących (legalnie wybudowanych), dla obiektu planowanego nie miała miejsca. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania i wynikający z nich wniosek, to zarówno brak kontynuacji funkcji przedmiotowej zabudowy jak i brak kontynuacji parametrów objętej wnioskiem zabudowy powinien być powodem rozstrzygnięcia o odmowie wydania warunków zabudowy. Sąd I instancji podzielił pogląd Kolegium, że wnioskowana inwestycja polegająca na legalizacji istniejącego obiektu letniskowego nie odpowiada wyznaczonym na obszarze analizowanym średnim parametrom wynikającym z analizy urbanistycznej. Wszystkie parametry wnioskowanej zabudowy, która w ten sposób ma podlegać legalizacji, w rozumieniu przepisów art. 48 bądź art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.), są niespornie niższe od średnich wyliczonych na podstawie parametrów budynków mieszkalnych jednorodzinnych poddanych analizie. Opisane przez sąd i przytoczone wyliczenia dokonane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe i znajdują oparcie w analizie urbanistycznej oraz uwzględniają treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Niższe od średnich parametry planowanej zabudowy – wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometra dachu - nie odpowiadają treści norm wynikających z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. Nie ma zatem mowy, wbrew zarzutom skargi, o kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Niewątpliwie stan taki uzasadnia decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Niemniej wymaga podkreślenia, co wynika z przedstawionych okoliczności sprawy, że skarżący mogliby skutecznie ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na fortunne położenie działki zarówno z dostępem do drogi publicznej jak i najbliższym sąsiedztwie legalnej zabudowy, jednakże dla takiej inwestycji, która odpowiada legalnemu stanowi zastanemu, pod względem funkcji, gabarytów i parametrów, wszystkich elementów, które składają się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy. Za nietrafne uznał także Sąd I instancji zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem ustalenia dokonane przez Kolegium odpowiadają normom wynikającym z tych przepisów, wyjaśnienia w niniejszej sprawie są wyczerpujące i wszechstronne, a uzasadnienie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Kwestionowanie ustaleń dotyczących zabudowy zagrodowej występującej w obszarze analizowanym (działka nr [...]), pod kątem naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy, w niniejszej sprawie pozostaje bez znaczenia. Organy administracji bowiem rozstrzygnęły wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], a w tym postępowaniu nie występują okoliczności objęte normą wskazanego przepisu, odnoszącego się do niestosowania zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o określonej powierzchni. Nie ma przy tym żadnych przeszkód, by budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej był brany pod uwagę w zakresie ustalenia parametrów wyznaczających dopuszczalne gabaryty i wskaźniki wnioskowanej inwestycji. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiedli R. E. i R. L., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 7 Konstytucji, a w konsekwencji nieprawidłową ocenę zastosowania tego przepisu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., w następstwie zaś błędną ocenę zastosowania przez ten organ § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na na wyprowadzeniu z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia i obowiązku organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do badania zabudowy istniejącej na działkach [...], z przepisami Prawa budowlanego, mimo że takie uprawnienie i obowiązek nie wynika wprost z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a proponowana przez Sąd I instancji wykładnia: - stanowi niezgodną z art. 64 ust. 3 Konstytucji wykładnię contra legem poprzez dokonywanie wykładni celowościowej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z naruszeniem reguły wykładni prawa excepciones non sunt extendendae - wbrew zasadzie wynikającej z art. 64 ust. 3 Konstytucji, - stanowi niezgodną z art. 7 Konstytucji wykładnię contra legem z uwagi na brak kompetencji Wójta i Samorządowego Kolegium Odwoławczego do dokonywania wymienionych ustaleń. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest rolą organów właściwych w sprawie ustalenia warunków zabudowy ocena czy obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym są obiektami wybudowanymi legalnie. Skarżący przytoczyli fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych na okoliczność tego, że prowadzenie ustaleń w tym zakresie nie leży w gestii organów właściwych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący podnieśli także, że nieprawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, iż istniejąca zabudowa letniskowa nie jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do zanegowania stanowiska, iż do analizy zabudowy sąsiedniej w stosunku do terenu dla którego ustalane są warunki zabudowy, dla ustalenia tzw. kontynuacji funkcji, w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można brać pod uwagę zabudowy nielegalnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w literaturze, przepis ten wprowadził do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Sąd I instancji zajął stanowisko, że zabudowa na podstawie której określa się wymagania dotyczące nowej zabudowy musi być zabudową legalną, co oznacza, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko Sądu I instancji. W literaturze, akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać na przykład samowoli budowlanej (por. Z. Niewiadomski red., tamże s. 515). Przy czym przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski red., tamże s. 515-516 oraz wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, CBOSA). Wykonując swe ustawowe zadania organ nie może abstrahować od obowiązującego porządku prawnego, dlatego też w sytuacji powzięcia wątpliwości co do legalności istniejącej zabudowy (zwłaszcza, gdy wskazują na to własne informacje organu), powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. Wydaje się oczywiste, że pomimo, iż prawodawca w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dopowiada, że chodzi o zabudowę "legalną", to w państwie praworządnym tylko wykładnia stwierdzająca, że chodzi o zabudowę legalną jest interpretacją sprawiedliwą i zgodną z wartościami państwa praworządnego. Wykładnia zaprezentowana przez Skarżących kasacyjnie mogłaby służyć obejściu prawa, gdyż inwestorzy chcąc "wymusić" zgodę na realizację inwestycji budowlanej na terenach niezabudowanych lub na terenach o odmiennej funkcji niż zamierzona przez inwestora, mogliby intencjonalnie dopuszczać się samowoli budowlanej, by kolejni, pozostający w zmowie, mogli skutecznie domagać się ustalenia warunków zabudowy wywodząc, że zachodzi kontynuacja funkcji, bowiem na obszarze analizowanym istnieje obiekt wybudowany wprawdzie nielegalnie, jednakże ta okoliczność jest prawnie indyferentna. Z powyższych względów skład orzekający nie podziela stanowiska Skarżących kasacyjnie o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji a także o naruszeniu art. 7 Konstytucji, a także § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rację mają Skarżący kasacyjnie, że ani Wójt ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są organami właściwymi do prowadzenie samodzielnych ustaleń w zakresie legalności obiektów budowlanych, gdyż ocena ta należy do organów administracji budowlanej – zgodnie z normami kompetencyjnymi wynikającymi z ustawy Prawo budowlane. Nie oznacza to jednak, że organy właściwe w przedmiocie warunków zabudowy nie mogą występować do organów administracji budowlanej o udzielenie informacji odnośnie "legalności" obiektów budowlanych znajdujących się na obszarze analizowanym, gdy powezmą wątpliwość co do ich legalności. Niewątpliwie przesądzenie przez organy budowlane o "legalności" obiektu budowlanego może nastręczać trudności interpretacyjne chociażby z tego względu, że należałoby przesądzić czy nielegalna zabudowa to tylko obiekty wzniesione w ramach samowoli budowlanej według kwalifikacji prawnej z art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego czy także obiekty do których mógłby mieć zastosowanie tryb z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto jak należy traktować obiekty budowlane, które są w toku procedur legalizacyjnych czy naprawczych? Skarga kasacyjna nie zarzuca jednak naruszenia prawo procesowego, zatem ustalenia poczynione przez organy i zaaprobowane przez Sąd I instancji, w tym również te, które dotyczą "legalności" obiektów w obszarze analizowanym nie podlegają weryfikacji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodać też należy, że w większości przytoczonych przez skarżących kasacyjnie wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, wyrażano pogląd, że stwierdzenie legalności bądź nielegalności obiektu budowlanego należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, który to pogląd skład orzekający podziela. Należy się zgodzić z poglądem Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy doszły do prawidłowego wniosku o braku spełnienia dla przedmiotowej zabudowy letniskowej na działce nr [...] przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie brak możliwości określenia wymagań dla zabudowy na wskazanej wyżej działce jest związany z faktem, że w obszarze analizowanym znaczna część zabudowy została wzniesiona w sposób sprzeczny z prawem, to jest w warunkach samowoli budowlanej, której to okoliczności nie kwestionowali w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie. Natomiast istniejące w obszarze analizowanym budynki mieszkaniowe wybudowane legalnie, w oparciu o które określano parametry zabudowy dla obiektu na działce Skarżących są obiektami o parametrach znacznie większych. Doprowadziło to organy do konkluzji, że dla obiektu Skarżących, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, nie można wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż średnie wielkości parametrów budynków mieszkalnych na obszarze analizowanym, określone według reguł wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, są większe niż parametry budynku, który Skarżący usiłują zalegalizować. Z tych względów słuszne są konstatacje organów, że w sprawie nie zachodzi kontynuacja funkcji, bowiem według niepodważonych w postępowaniu kasacyjnym ustaleń analizy urbanistycznej parametry obiektu Skarżących są mniejsze niż średnia parametrów zabudowy mieszkaniowej ustalona w oparciu o zabudowę legalną na obszarze analizowanym. Podzielić należy stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej odnośnie poglądu Sądu I instancji w zakresie sprzeczności funkcji zabudowy letniskowej z funkcją zabudowy mieszkaniowej. Sąd I instancji nie przedstawił przekonujących argumentów co do sprzeczności zabudowy letniskowej z zabudową mieszkaniową jako funkcją terenu. Kontynuacją funkcji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie musi być tylko powielanie prawa do zabudowy tożsamej z już istniejącą. Jest nią także realizacja obiektów o innym przeznaczeniu, które nie koliduje z funkcją istniejącą na danym terenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma kolizji funkcji pomiędzy zabudową mieszkaniową a zabudową określaną jako letniskowa. Błąd wykładni Sądu I instancji nie miał jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem jak już wskazano parametry obiektu objętego procedurą legalizacyjną są mniejsze od średniej ustalonej w analizie urbanistycznej w oparciu o wielkości obiektów budowlanych wybudowanych legalnie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 16