II OSK 3331/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 251/17 w sprawie ze skargi W. T. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 251/17 oddalił skargę K.W. i W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] września 2016 r., nr [...]w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Burmistrz P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) ponieważ działka nr [...] o powierzchni 499 m2 położona jest poza skupioną zabudową wsi K., w obszarze całkowicie niezurbanizowanym, w otoczeniu terenów rolnych i leśnych. Rozpoznając odwołanie inwestorów od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Zdaniem organu odwoławczego z części tekstowej analizy wynika, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie przylega bezpośrednio do drogi. Dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez działkę nr [...], która stanowi własność wnioskodawcy oraz poprzez działkę nr [...] na zasadzie służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działek o nr [...] i [...]. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo wziął pod uwagę front przylegający do działki nr [...]. W związku z tym, że wynosi on 25 m, trzykrotna szerokość frontu to 75 m. W taki sposób został wyznaczony obszar analizowany, przy czym dodatkowo organ wskazał, iż został on rozszerzony w kierunku północnym o działki nr: [...], [...], [...], [...], który wraz z działkami z obszaru analizowanego tworzą jeden kompleks działek rolnych zawierający się pomiędzy drogami położonymi na działkach nr [...] i [...] a lasem usytuowanym na działce nr [...]. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]1, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Kolegium stwierdziło, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla wnioskowanej inwestycji, w ramach spełnienia wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa". Na działkach nr [...], [...], [...] i [...] znajdują się budynki wzniesione w ramach tzw. samowoli budowlanej. Kolegium uznało, że działki w obszarze analizowanym zrealizowane w ramach samowoli budowlanej nie mogą być odniesieniem dla wnioskowanej inwestycji. Pozostałe działki to tereny użytków rolnych i leśnych, a także tereny dróg. Ponadto organ wskazał, że najbliższa legalna zabudowa znajduje się w znacznej odległości od działki skarżących poza terenem analizowanym i nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji powyższego, Kolegium uznało, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. K.W. i W.W.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1/ naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności naruszenie: a) art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne, błędne przyjęcie i ustalenie, że odległość [...] metrów jest odległością zbyt dużą, aby uznać, że działka objęta wnioskiem tworzy całość urbanistyczno - architektoniczną z najbliższą działką zabudowaną, tj. o nr [...], niewskazanie przyczyn, a także kryteriów w oparciu, o które organ drugiej instancji przyjął, że odległość ta jest zbyt duża, w szczególności, że żadne przepisy prawa nie ustalają górnej granicy obszaru analizowanego, a przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustalają jedynie odległość minimalną; poprzez błędne przyjęcie, że działka objęta wnioskiem nie tworzy całości urbanistyczno - architektonicznej z najbliższymi działkami zabudowanymi z uwagi na zbyt dużą odległość, co skutkowało wadliwą odmową zwiększenia granic obszaru analizowanego, podczas gdy charakterystyka i specyfika terenu wskazuje, że wszystkie działki stanowią kompleks działek rekreacyjno-wypoczynkowych, skupione są w jednym miejscu, blisko siebie, są zintegrowane ze sobą tworząc całość urbanistyczną i tym samym należało uwzględnić działki o nr [...], [...], [...]; poprzez błędne przyjęcie, że budynki powstałe w ramach samowoli budowlanej nie mogą być odniesieniem dla ustalenia warunków zabudowy, niewyjaśnienie przyjętego stanowiska, poprzestanie jedynie na przytoczeniu orzeczenia sądu administracyjnego oraz odwołanie się do poglądów doktryny nie przytaczając konkretnych argumentów uzasadniających takie rozstrzygnięcie oraz nie przedstawienie przyczyn odmowy uwzględnienia odmiennego stanowiska skarżących w tym zakresie i w konsekwencji pominięcie przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego działek nr [...], [...] i nieustalenie odległości, jaka dzieli te działki od działki objętej wnioskiem; b) art. 7, 75, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz opinii biegłego geodety celem pełniejszego zbadania charakterystyki i specyfiki terenu, ustalenia dokładnej odległości, jaka dzieli działkę skarżących do najbliższej zabudowanej działki, podczas gdy organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a niewątpliwe oględziny oraz opinia biegłego przyczyniłaby się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności, że skarżący w piśmie z dnia [...].12.2016 r. wnosili o dopuszczenie i przeprowadzenie w/w dowodów oraz wskazywali, że odległość ta może wynosić ok. 350 m i dlatego niezbędnym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, który dysponując profesjonalnymi urządzeniami dokonałby precyzyjnego pomiaru; c) art. 7, 8, 11, 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny przyczyn oraz kryteriów, które zdecydowały, że odległość 500 m jest odległością zbyt dużą, żeby powiększyć o tyle obszar analizowany, podczas gdy organ administracji publicznej powinien przedstawić w sposób rzetelny, wyczerpujący i jasny dla stron swoje stanowisko, a nie jedynie poprzestać na stwierdzeniu, że odległość ta jest zbyt duża, gdyż sformułowanie te jest zbyt ogólne i tym samym powoduje, że sprawa nie została załatwiona w sposób budzący zaufanie, a także nie została spełniona zasada przekonywania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie spełniają warunku wskazanego w w/w przepisie, mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy istniała zabudowa, która mogła posłużyć do wyznaczenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji; 2/ naruszenie innych przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie oraz nierespektowanie zasady prawa własności i tym samym danie pierwszeństwa zasadzie "ładu przestrzennego", podczas gdy w przypadku konfrontacji między własnością, a ładem przestrzennym, konfrontacja ta musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe, a także przez naruszenie istoty prawa własności; b) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym nieustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, podczas gdy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a w okolicznościach niniejszej sprawy zarówno interes publiczny, jak i osób trzecich nie był i nie jest zagrożony przez zamierzenie inwestycyjne skarżących; c) art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku gdy nie ma co najmniej jednej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej działki sąsiedniej w sposób, który umożliwiałby określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki, dla której warunki te mają być ustalone nie ma żadnej innej zabudowy nie może być przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, "ład przestrzenny" wówczas może być kształtowany w sposób dowolny, gdyż z oczywistych względów nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy; d) art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; e) art. 59 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieustalenie warunków zabudowy, podczas gdy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającego na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy; f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zakwestionowanej decyzji. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przyjąć więc należy, iż do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie działki sąsiedniej, która dodatkowo jest zabudowana w sposób – co istotne w sprawie – określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym Sąd w całości podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że wzorcem dla nowej zabudowy może być tylko zabudowa legalna, tzn. zabudowa posadowiona na mocy ważnych decyzji właściwych organów wydanych w sprawie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę (sygn. akt II OSK 239/06). Również w doktrynie wskazuje się, iż działka o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi być już zabudowana i to w określony przez normę prawną sposób. "Zabudowa działki jest równoznaczna z usytuowaniem na niej obiektów budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. ( ... ). Wydaje się, że co do zasady stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 498-499). Kończąc tą część rozważań uzasadnienia Sąd wskazał, że z pewnością zamysłem ustawodawcy wyrażonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawie Prawo budowlane nie była sytuacja, ażeby zabudowa zlokalizowana nielegalnie - to znaczy z naruszeniem lub pominięciem procedur administracyjnych – mogła stanowić podstawę do lokalizowania dalszej zabudowy realizowanej już w oparciu o pozwolenia właściwych organów i to w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto w myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Sądu zasadnie przyjęto, że w sprawie przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowo zatem wzięto pod uwagę front przylegający do działki nr [...]. W związku z tym, że wynosi on 25 m, trzykrotna szerokość frontu to 75 m. W taki sposób został też wyznaczony obszar analizowany, przy czym dodatkowo wskazać należy, że został on rozszerzony w kierunku północnym o działki nr: [...], [...], [...], [...], które wraz z działkami z obszaru analizowanego tworzą jeden kompleks działek rolnych zawierający się pomiędzy drogami położonymi na działkach nr [...] i [...] a lasem usytuowanym na działce nr [...]. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W ocenie Sądu wielkość obszaru analizowanego została ustalona w sposób prawidłowy. Cześć pisemna analizy w sposób jasny wskazuje dlaczego autor analizy przyjął taką wielkość terenu, wyznaczając granice analizowanego obszaru. W analizowanym obszarze znalazły się działki podobne o zbliżonej wielkości, funkcji i przeznaczeniu. Taka wielkość obszaru analizowanego była wystarczająca do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Z przeprowadzonej analizy organy wyciągnęły też prawidłowe wnioski. Jak wynika bowiem z akt sprawy, najbliższa zabudowa o funkcji rekreacji indywidulanej znajduje się około 1680 m od terenu inwestycji (w odległości 1550 m od granic obszaru analizowanego). Z kolei znajdujące się na działkach nr [...] i [...] budynki powstały w warunkach samowoli budowlanej, a dodatkowo znajdują się w odległości około 500 m od terenu inwestycji oraz w odległości około 350 m od granic obszaru analizowanego. Na działkach nr [...] i [...] położonych na terenie objętym analizą, budynki zostały także posadowione w warunkach samowoli budowlanej. Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. Działka ta znajduje się w odległości około 530 m od wnioskowanego terenu oraz w odległości około [...] m od granic obszaru analizowanego. Trudno więc uznać, iż działka objęta wnioskiem tworzy całość urbanistyczno - architektoniczną z najbliższymi działkami zabudowanymi w legalny sposób, ze względu na zbyt dużą odległość. Wobec powyższego zwiększenie granic obszaru analizowanego do odległości ponad 500 m byłyby nieracjonalnym poszukiwaniem takiej zabudowy, która uzasadniałaby dopuszczalność lokalizacji zabudowy wnioskowanej przez inwestora. Minimalny obszar analizowany musiałby być bowiem kilkukrotnie zwiększony. Zdaniem Sądu przy takich wynikach analizy trudno przyjąć, że inwestor spełnił warunki do otrzymania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano wyżej w obszarze analizowanym znajdują się jedynie obiekty posadowione w warunkach samowoli budowlanej (działki nr [...] i [...]) i nie mogą one stanowić podstawy do ustalenia kontynuacji funkcji. Legalna zabudowa znajduje się zaś poza obszarem analizowanym w znacznej odległości od działki skarżących. Przy czym na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, a więc budynki o innej funkcji niż budynek skarżących. Ponadto odległość od budynku posadowionego na tej działce jest także duża. Dodatkowo budynki na działce nr [...] znajdują się w innej części terenu niż ten na którym leży działka skarżących. Działka nr [...] znajduje się za kanałem Śniardwy-Roś, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym dla pracownika obsługującego śluzę. Jest to działka o zupełnie innym charakterze, w żaden sposób nie łączy się funkcjonalnie z działkami położonymi w obszarze analizowanym i bezpośrednio wokół tego obszaru, które to działki tworzą odrębną od działki nr [...] urbanistyczną całość. Podane odległości od działek zabudowanych zostały wykazane w aktach administracyjnych w sposób nie budzący wątpliwości, dodatkowo można je sprawdzić na ogólnie dostępnym portalu internetowym Geopotral, a do ich potwierdzenia nie trzeba powoływać biegłego. Sąd wyjaśnił, że organ przeprowadzając analizę nie ma obowiązku rozszerzać obszaru analizowanego do takich wielkości, aż zastanie zabudowę odpowiednią do ustalenia warunków zabudowy dla żądanej przez inwestora inwestycji. Taka wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. byłaby sprzeczna z założeniami ustawy. Jak wskazano wyżej organ nie musi trzymać się ściśle ram trzykrotności szerokości frontu działki mogąc powiększyć obszar analizowany. Jednak organ powiększając ten obszar ma obowiązek wziąć pod uwagę właściwości urbanistyczne i architektoniczne terenu i nie może rozszerzać badanego obszaru w nieskończoność zgodnie z żądaniem inwestora. Tymczasem w sprawie analiza objęła działki, które tworzą pewną urbanistyczną całość obejmującą działki o podobnej wielkości, charakterze i przeznaczeniu. Wielkość obszaru analizowanego była wystarczająca do przeprowadzenia analizy, o której mowa w przywołanych przepisach, a dalsze powiększenie obszaru we wszystkich kierunkach wokół obszaru przyległego bezpośrednio do obszaru analizowanego nie wpłynęłaby na wynik analizy. Kompleks działek leżących wokół działki skarżących poza obszarem analizowanym charakteryzujący się podobnymi cechami nieruchomości, takimi jak wielkość i przeznaczenie nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się zaś do argumentów skargi zgodnie z którymi w przypadku konfrontacji między własnością, a ładem przestrzennym, konfrontacja ta musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe Sąd wskazał, że stosownie do art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Z prawa własności nie można wyprowadzić uprawnień do realizacji zabudowy poza ramami przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli tylko planowana zabudowa nie narusza uprawnień osób trzecich. Takie rozumienie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadziłoby do niekontrolowanej zabudowy, np. wokół jezior, czemu właśnie ustawodawca chciał zapobiec przyjmując powyższą ustawę. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 u.p.z.p. mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie niniejszej warunki te nie zostały spełnione, dlatego też brak było podstaw do wydania dla skarżących pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu zupełnie niezasadny i w sposób oczywiście sprzeczny z ustawą jest argument skargi wskazujący, że: jeżeli w bezpośrednim sąsiedztwie działki, dla której warunki zabudowy mają być ustalone nie ma żadnej innej zabudowy, to nie może być to przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, "ład przestrzenny" wówczas może być kształtowany w sposób dowolny, gdyż z oczywistych względów nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy. Sąd wyjaśnił, że nowa zabudowa w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być realizowana jedynie na warunkach określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że zamierzenie inwestycyjne musi być zgodne z zastaną zabudową, a jej brak wyklucza możliwość lokalizowania nowej zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego K.W. i W.W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1/ naruszenie prawa materialnego: a/ poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez nietrafne przyjęcie, iż w przypadku gdy nie ma co najmniej jednej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej działki sąsiedniej w sposób, który umożliwiałby określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki, dla której warunki te mają być ustalone nie ma żadnej innej zabudowy nie może być przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, "ład przestrzenny" wówczas może być kształtowany w sposób dowolny gdyż z oczywistych względów nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 1 i 2, art. 56 w zw. z art. 64, 59 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym nieustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, podczas gdy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a w okolicznościach niniejszej sprawy zarówno interes publiczny, jak i osób trzecich nie był i nie jest zagrożony przez zamierzenie inwestycyjne skarżących; b/ poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. sprowadzającą się do mylnego przyjęcia, że w przypadku niespełnienia warunku określonego w tym przepisie niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy w przypadku konfrontacji między własnością, a ładem przestrzennym, konfrontacja ta musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe. Przyjęcie odmiennego stanowiska narusza istotę prawa własności i nie respektuje fundamentalnych praw zagwarantowanych przez Ustawę Zasadniczą, tj. praw określonych w art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP; c/ poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. polegającą na mylnym przyjęciu, że budynki powstałe w ramach samowoli budowlanej nie mogą być odniesieniem dla ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy przepis ten w żaden w sposób nie precyzuje, jakie budynki mogą stanowić odniesienie dla ustalenia warunków zabudowy; 2/ naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności naruszenie: a/ art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i tym samym nie zastosowanie odpowiedniego środka określonego w ustawie tj. nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, mimo że organ administracji publicznej dokonał dowolnego, błędnego przyjęcia i ustalenia, że odległość [...] metrów jest odległością zbyt dużą, aby uznać, że działka objęta wnioskiem tworzy całość urbanistyczno - architektoniczną z najbliższą działką zabudowaną tj. o nr [...], nie wskazał przyczyn, a także kryteriów w oparciu, o które przyjęto, że odległość ta jest zbyt duża, w szczególności, że żadne przepisy prawa nie ustalają górnej granicy obszaru analizowanego, a przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustalają jedynie odległość minimalną. Sąd przyjął uzasadnienie organu i powielił stanowisko, iż wielkość obszaru analizowanego została ustalona w sposób prawidłowy; b/ art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i tym samym nie zastosowanie odpowiedniego środka określonego w ustawie, mimo błędnego przyjęcia przez organ administracji publicznej, że działka objęta wnioskiem nie tworzy całości urbanistyczno - architektonicznej z najbliższymi działkami zabudowanymi z uwagi na zbyt dużą odległość, co skutkowało wadliwą odmową zwiększenia granic obszaru analizowanego, podczas gdy charakterystyka i specyfika terenu wskazuje, że wszystkie działki stanowią kompleks działek rekreacyjno-wypoczynkowych, skupione są w jednym miejscu, blisko siebie, są zintegrowane ze sobą tworząc całość urbanistyczną i tym samym należało uwzględnić działki o nr [...], [...], [...] przy wyznaczaniu obszaru analizowanego; c/ art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji oraz zaakceptowanie w całości stanowiska organów administracji publicznej, mimo że nie wyjaśniono, jakie dokładnie kryteria decydują, że daną odległość można zakwalifikować, jako "zbyt dużą", czemu zwiększenie obszaru analizowanego do 500 m byłoby nieracjonalnym zachowaniem, nie odniesiono się do orzeczenia WSA w O. z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol [...], w którym Sąd uznał, że odległość 500 m nie jest odległością zbyt dużą, nie rozważono i nie poczyniono, żadnych ustaleń faktycznych, w zakresie, czy dopuszczenie funkcji rekreacyjnej będzie w jakikolwiek sposób stanowić niedogodności utrudniające realizację funkcji już istniejącej (mieszkaniowej). Ponadto, przytoczone zostały wyłącznie argumenty na poparcie przyjętego stanowiska, według którego budynki powstałe w ramach samowoli budowlanej nie mogą być odniesieniem dla ustalenia warunków zabudowy, natomiast nie odniesiono się w żaden sposób do wskazanych przez skarżących orzeczeń sądów administracyjnych dopuszczających taką możliwość oraz wskazanej w nich argumentacji. Przepisy prawa nakładają obowiązek przedstawienia w sposób rzetelny, wyczerpujący i jasny dla stron przyjęte stanowisko i nie można poprzestać jedynie na ogólnych stwierdzeniach, co w konsekwencji powoduje, że sprawa nie została załatwiona w sposób budzący zaufanie, a także nie została spełniona zasada przekonywania; d/ art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i tym samym nieuchylenie wadliwej decyzji, mimo że w niniejszej sprawie nie został przeprowadzony dowód z oględzin nieruchomości oraz opinii biegłego geodety celem pełniejszego zbadania charakterystyki i specyfiki terenu, ustalenia dokładnej odległości, jaka dzieli działkę skarżących do najbliższej zabudowanej działki, mimo że organ zobowiązany był do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie wskazano również, na jakich dokładnie dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy odnośnie sposobu dokonania pomiaru pomiędzy poszczególnymi działkami, co w konsekwencji powoduje, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest sprzeczny z prawem, bowiem Sąd ten nie dostrzegł powyższych błędów proceduralnych organu administracji publicznej mogących mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że organ nie ustalił zgodnego z zasadą prawdy materialnej stanu faktycznego, (mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy istniała zabudowa, która mogła posłużyć do wyznaczenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji) i ten nienależycie ustalony stan faktyczny stał się podstawą orzeczenia sądowego. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zarówno regulacje prywatnoprawne jak i publicznoprawne dotyczące zasad wykonywania prawa własności nieruchomości nie dają stronie uprawnienia do dowolnej zabudowy nieruchomości, z pominięciem ładu przestrzennego. W tym zakresie nie można mówić o naruszeniu prawa własności skarżących, ponieważ to właśnie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają granice dopuszczalności korzystania z nieruchomości, w tym jej zabudowy. Wyjaśnić należy, że określone w u.p.z.p. przesłanki zmiany zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego opierają się na zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa, uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kluczowe znaczenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzenie analizy urbanistycznej. W rozpoznawanej sprawie analiza ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona prawidłowo. Uwzględniając zatem kontekst urbanistyczny i przestrzenny analizowanego obszaru ustalono, że w brak jest działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. Wszystkie zarzuty skarżących choć różnie formułowane, zmierzają do wykazania, że gdyby obszar analizowany został odpowiednio powiększony i poszerzony, to istniałaby możliwość odnalezienia nieruchomości pozwalającej na ustalenie, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki okolicznej zabudowy. Jednak zdaniem Sądu nieuzasadnione poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych" do których można nawiązać nie jest dopuszczalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym właściwie jednolity jest pogląd, zgodnie z którym organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa minimalne granice obszaru analizowanego. Oznacza to, że wprawdzie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, powinien jednak uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. W każdym jednak przypadku wyznaczony obszar tworzyć powinien całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku określić należy oddzielnie. Co do wyznaczenia obszaru analizowanego, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie tego obszaru nastąpiło z naruszeniem przepisów. W obszarze analizowanym stanowiącym punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie występuje żadna zabudowa. Brak zabudowy w obszarze analizowanym powoduje, że niemożliwa jest wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Podkreślić należy, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że obiekty budowlane wzniesione jako samowola budowlana na sąsiednich działkach, nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia kontynuacji funkcji zabudowy, gdyż punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna. Z wykładni funkcjonalnej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do utrwalania się cech architektonicznych samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co z kolei rodziłoby ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego ładu przestrzennego. Naruszenia przepisów procesowych skarżący nietrafnie upatrują w oddaleniu skargi, jednakże z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 145 p.p.s.a., prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, odnosząc się do tych kwestii, które miały rozstrzygające znaczenie w sprawie. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.