II SA/Ol 251/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. T. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z akt sprawy przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wraz ze skargą wynika, że w dniu 7 czerwca 2016 r. do Urzędu Miejskiego wpłynął wniosek W. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej na działce nr "[...]" w obrębie A, gm. A. We wniosku podano charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej. Decyzją nr "[...]" z dnia "...]" działająca z upoważnienia Burmistrza Naczelnik Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Nieruchomości w Urzędzie Miejskim odmówiła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.). Mianowicie, działka nr "[...]" o powierzchni 499 m2 położona jest poza skupioną zabudową wsi A, w obszarze całkowicie niezurbanizowanym, w otoczeniu terenów rolnych i leśnych. Od wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji odwołali się W. W. i K. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów: - art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP - art. 6 ust. 1 i 2, 56, 59, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - art. 7, 77 § 1, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA) - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]"utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Kolegium argumentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Zdaniem organu odwoławczego z części tekstowej analizy wynika, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie przylega bezpośrednio do drogi. Dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez działkę nr "[...]", która stanowi własność wnioskodawcy oraz poprzez działkę nr "[...]" na zasadzie służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działek o nr "[...]".. Kolegium wskazało, iż zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. nr 164, poz. 1588), przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę front przylegający do działki nr "[...]". W związku z tym, że wynosi on 25 m, trzykrotna szerokość frontu to 75 m. W taki sposób został też wyznaczony obszar analizowany, przy czym dodatkowo organ wskazał, iż został on rozszerzony w kierunku północnym o działki nr: "[...]", który wraz z działkami z obszaru analizowanego tworzą jeden kompleks działek rolnych zawierający się pomiędzy drogami położonymi na działkach nr "[...]" a lasem usytuowanym na działce nr "[...]". W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki o nr: "[...]". Kolegium argumentowało dalej, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla wnioskowanej inwestycji, w ramach spełnienia wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa". Na działkach nr "[...]" znajdują się budynki wzniesione w ramach tzw. samowoli budowlanej. Skład orzekający Kolegium uznał, iż działki w obszarze analizowanym zrealizowane w ramach samowoli budowlanej nie mogą być odniesieniem dla wnioskowanej inwestycji. Pozostałe działki to tereny użytków rolnych i leśnych, a także tereny dróg. Ponadto organ wskazał, że najbliższa legalna zabudowa znajduje się w znacznej odległości od działki skarżących poza terenem analizowanym i nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji powyższego, Kolegium uznało, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wnieśli K. W. i W. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności naruszenie: a) art. 7, 77 § 1, 80,107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA) - poprzez dowolne, błędne przyjęcie i ustalenie, że odległość 470-530 metrów jest odległością zbyt dużą, aby uznać, że działka objęta wnioskiem tworzy całość urbanistyczno - architektoniczną z najbliższą działką zabudowaną, tj. o nr "[...]", nie wskazanie przyczyn, a także kryteriów w oparciu, o które organ II instancji przyjął, że odległość ta jest zbyt duża, w szczególności, że żadne przepisy prawa nie ustalają górnej granicy obszaru analizowanego, a przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. ustalają jedynie odległość minimalną; - poprzez błędne przyjęcie, że działka objęta wnioskiem nie tworzy całości urbanistyczno - architektonicznej z najbliższymi działkami zabudowanymi z uwagi na zbyt dużą odległość, co skutkowało wadliwą odmową zwiększenia granic obszaru analizowanego, podczas gdy charakterystyka i specyfika terenu wskazuje, że wszystkie działki stanowią kompleks działek rekreacyjno-wypoczynkowych, skupione są w jednym miejscu, blisko siebie, są zintegrowane ze sobą tworząc całość urbanistyczną i tym samym należało uwzględnić działki o nr "[...]"; - poprzez błędne przyjęcie, że budynki powstałe w ramach samowoli budowlanej nie mogą być odniesieniem dla ustalenia warunków zabudowy, niewyjaśnienie przyjętego stanowiska, poprzestanie jedynie na przytoczeniu orzeczenia sądu administracyjnego oraz odwołanie się do poglądów doktryny nie przytaczając konkretnych argumentów uzasadniających takie rozstrzygnięcie oraz nie przedstawienie przyczyn odmowy uwzględnienia odmiennego stanowiska Skarżących w tym zakresie i w konsekwencji pominięcie przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego działek nr "[...]" i nieustalenie odległości, jaka dzieli te działki od działki objętej wnioskiem; art. 7, 75, 77 § 1, 107 § 3 KPA - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz opinii biegłego geodety celem pełniejszego zbadania charakterystyki i specyfiki terenu, ustalenia dokładnej odległości, jaka dzieli działkę Skarżących do najbliższej zabudowanej działki, podczas gdy organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a niewątpliwe oględziny oraz opinia biegłego przyczyniłaby się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności, że Skarżący w piśmie z dnia 22.12.2016 r. wnosili o dopuszczenie i przeprowadzenie w/w dowodów oraz wskazywali, że odległość ta może wynosić ok. 350 m i dlatego niezbędnym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, który dysponując profesjonalnymi urządzeniami dokonałby precyzyjnego pomiaru; art. 7, 8, 11, 107 § 3 KPA - poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny przyczyn oraz kryteriów, które zdecydowały, że odległość 500 m jest odległością zbyt dużą, żeby powiększyć o tyle obszar analizowany, podczas gdy organ administracji publicznej powinien przedstawić w sposób rzetelny, wyczerpujący i jasny dla Stron swoje stanowisko, a nie jedynie poprzestać na stwierdzeniu, że odległość ta jest zbyt duża, gdyż sformułowanie te jest zbyt ogólne i tym samym powoduje, że sprawa nie została załatwiona w sposób budzący zaufanie, a także nie została spełniona zasada przekonywania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie spełniają warunku wskazanego w w/w przepisie, mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy istniała zabudowa, która mogła posłużyć do wyznaczenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji; naruszenie innych przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie oraz nierespektowanie zasady prawa własności i tym samym danie pierwszeństwa zasadzie "ładu przestrzennego", podczas gdy w przypadku konfrontacji miedzy własnością, a ładem przestrzennym, konfrontacja ta musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe, a także przez naruszenie istoty prawa własności; b) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym nieustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, podczas gdy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a w okolicznościach niniejszej sprawy zarówno interes publiczny, jak i osób trzecich nie był i nie jest zagrożony przez zamierzenie inwestycyjne Skarżących; c) art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w przypadku gdy nie ma co najmniej jednej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej działki sąsiedniej w sposób, który umożliwiałby określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki, dla której warunki te mają być ustalone nie ma żadnej innej zabudowy nie może być przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, "ład przestrzenny" wówczas może być kształtowany w sposób dowolny, gdyż z oczywistych względów nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy; d) art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; e) art. 59 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieustalenie warunków zabudowy, podczas gdy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającego na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy; f) art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej na działce nr "[...]" w obrębie A, gm. A. Zdaniem organów obu instancji inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie, działka nr "[...]" o powierzchni 499 m2 położona jest poza skupioną zabudową wsi Kwik, w obszarze całkowicie niezurbanizowanym, w otoczeniu terenów rolnych i leśnych. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tego rozwiązania jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego 3. wydanie str. 491). Przyjąć więc należy, iż do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie działki sąsiedniej, która dodatkowo jest zabudowana w sposób – co istotne w sprawie – określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym Sąd w całości podziela stanowisko organu II instancji, że wzorcem dla nowej zabudowy może być tylko zabudowa legalna, tzn. zabudowa posadowiona na mocy ważnych decyzji właściwych organów wydanych w sprawie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę (II OSK 239/06). Również w doktrynie wskazuje się, iż działka o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi być już zabudowana i to w określony przez normę prawną sposób. ( ... ). Zabudowa działki jest równoznaczna z usytuowaniem na niej obiektów budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. ( ... ). Wydaje się, że co do zasady stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 498-499). Kończąc tą część rozważań uzasadnienia wskazać należy, że z pewnością zamysłem ustawodawcy wyrażonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawie – Prawo budowlane nie była sytuacja, ażeby zabudowa zlokalizowana nielegalnie - to znaczy z naruszeniem lub pominięciem procedur administracyjnych – mogła stanowić podstawę do lokalizowania dalszej zabudowy realizowanej już w oparciu o pozwolenia właściwych organów i to w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto w myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Sądu zasadnie przyjęto, że w sprawie przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowo zatem wzięto pod uwagę front przylegający do działki nr "[...]". W związku z tym, że wynosi on 25 m, trzykrotna szerokość frontu to 75 m. W taki sposób został też wyznaczony obszar analizowany, przy czym dodatkowo wskazać należy, iż został on rozszerzony w kierunku północnym o działki nr: "[...]", które wraz z działkami z obszaru analizowanego tworzą jeden kompleks działek rolnych zawierający się pomiędzy drogami położonymi na działkach nr "[...]" a lasem usytuowanym na działce nr 391/2. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki o nr: "[...]". W ocenie Sądu wielkość obszaru analizowanego została ustalona w sposób prawidłowy. Cześć pisemna analizy w sposób jasny wskazuje dlaczego autor analizy przyjął taką wielkość terenu, wyznaczając granice analizowanego obszaru. W analizowanym obszarze znalazły się działki podobne o zbliżonej wielkości, funkcji i przeznaczeniu. Taka wielkość obszaru analizowanego była wystarczająca do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Z przeprowadzonej analizy organy wyciągnęły też prawidłowe wnioski. Jak wynika bowiem z akt sprawy, najbliższa zabudowa o funkcji rekreacji indywidulanej znajduje się około 1680 m od terenu inwestycji (w odległości 1550 m od granic obszaru analizowanego). Z kolei znajdujące się na działkach nr "[...]" budynki powstały w warunkach samowoli budowlanej, a dodatkowo znajdują się w odległości około 500 m od terenu inwestycji oraz w odległości około 350 m od granic obszaru analizowanego. Na działkach nr "[...]" położonych na terenie objętym analizą, budynki zostały także posadowione w warunkach samowoli budowlanej. Na działce nr "[...]" znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. Działka ta znajduje się w odległości około 530 m od wnioskowanego terenu oraz w odległości około 470 m od granic obszaru analizowanego. Trudno więc uznać, iż działka objęta wnioskiem tworzy całość urbanistyczno - architektoniczną z najbliższymi działkami zabudowanymi w legalny sposób, ze względu na zbyt dużą odległość. Wobec powyższego zwiększenie granic obszaru analizowanego do odległości ponad 500 m byłyby nieracjonalnym poszukiwaniem takiej zabudowy, która uzasadniałaby dopuszczalność lokalizacji zabudowy wnioskowanej przez inwestora. Minimalny obszar analizowany musiałby być bowiem kilkukrotnie zwiększony. Przy takich wynikach analizy trudno przyjąć, że inwestor spełnił warunki do otrzymania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano wyżej w obszarze analizowanym znajdują się jedynie obiekty posadowione w warunkach samowoli budowlanej (działki nr "[...]") i nie mogą one stanowić podstawy do ustalenia kontynuacji funkcji. Legalna zabudowa znajduje się zaś poza obszarem analizowanym w znacznej odległości od działki skarżących. Przy czym na działce nr "[...]" znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, a więc budynki o innej funkcji niż budynek skarżących. Ponadto odległość od budynku posadowionego na tej działce jest także duża. Dodatkowo budynki na działce nr "[...]" znajdują się w innej części terenu niż ten na którym leży działka skarżących. Działka nr "[...]" znajduje się za kanałem A, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym dla pracownika obsługującego śluzę. Jest to działka o zupełnie innym charakterze, w żaden sposób nie łączy się funkcjonalnie z działkami położonymi w obszarze analizowanym i bezpośrednio wokół tego obszaru, które to działki tworzą odrębną od działki nr "[...]" urbanistyczną całość. Podane odległości od działek zabudowanych zostały wykazane w aktach administracyjnych w sposób nie budzący wątpliwości, dodatkowo można je sprawdzić na ogólnie dostępnym portalu internetowym Geopotral, a do ich potwierdzenie nie trzeba powoływać biegłego. W tym miejscu wyjaśnić należy skarżącym, że organ przeprowadzając analizę nie ma obowiązku rozszerzać obszaru analizowanego do takich wielkości, aż zastanie zabudowę odpowiednią do ustalenia warunków zabudowy dla żądanej przez inwestora inwestycji. Taka wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. byłaby sprzeczna z założeniami ustawy. Jak wskazano wyżej organ nie musi trzymać się ściśle ram trzykrotności szerokości frontu działki mogąc powiększyć obszar analizowany. Jednak organ powiększając ten obszar ma obowiązek wziąć pod uwagę właściwości urbanistyczne i architektoniczne terenu i nie może rozszerzać badanego obszaru w nieskończoność zgodnie z żądaniem inwestora. Tymczasem w sprawie analiza objęła działki które tworzą pewną urbanistyczną całość obejmującą działki o podobnej wielkości, charakterze i przeznaczeniu. Wielkość obszaru analizowanego była wystarczająca do przeprowadzenia analizy, o której mowa w przywołanych przepisach, a dalsze powiększenie obszaru we wszystkich kierunkach wokół obszaru przyległego bezpośrednio do obszaru analizowanego nie wpłynęłaby na wynik analizy. Kompleks działek leżących wokół działki skarżących poza obszarem analizowanym charakteryzujący się podobnymi cechami nieruchomości, takimi jak wielkość i przeznaczenie nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się zaś do argumentów skargi zgodnie z którymi w przypadku konfrontacji między własnością, a ładem przestrzennym, konfrontacja ta musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe wskazać należy, że stosownie do art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ponadto stosownie do treści art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zapisy powyższych aktów prawnych wskazują, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Z prawa własności nie można wyprowadzić uprawnień do realizacji zabudowy poza ramami przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli tylko planowana zabudowa nie narusza uprawnień osób trzecich. Takie rozumienie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadziłoby do niekontrolowanej zabudowy, np. wokół jezior, czemu właśnie ustawodawca chciał zapobiec przyjmując powyższą ustawę. Wskazać również należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 u.p.z.p. mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie niniejszej warunki te nie zostały spełnione, dlatego też brak było podstaw do wydania dla skarżących pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów zupełnie niezasadny i w sposób oczywiście sprzeczny z ustawą jest argument skargi wskazujący, że: jeżeli w bezpośrednim sąsiedztwie działki, dla której warunki zabudowy mają być ustalone nie ma żadnej innej zabudowy, to nie może być to przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, "ład przestrzenny" wówczas może być kształtowany w sposób dowolny, gdyż z oczywistych względów nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy. Wyjaśnić bowiem należy, że nowa zabudowa w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być realizowana jedynie na warunkach określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że zamierzenie inwestycyjne musi być zgodne z zastaną zabudową, a jej brak wyklucza możliwość lokalizowania nowej zabudowy. W związku z powyższym uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.