II OSK 834/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Teresa Kobylecka (spr.) del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2248/15 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 maja 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 maja 2015r., nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy: W związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. postępowaniem dotyczącym legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji, A. S.A. w W. wystąpiła dnia 18 kwietnia 2013r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego, jakim jest montaż słupa z urządzeniami reklamowymi typu BB18 "chorągiewka prawa" 6,38 x 3,38 na części dz. nr ew. 8/3, w obrębie ..., przy al. W. (pomiędzy D., a L.) w Dzielnicy M. w W. Decyzją z dnia 18 marca 2015r. Zarząd Dzielnicy M. Miasta W., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2015r. poz. 199 ze zm.), dalej: u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013r., poz. 594 ze zm.), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju m. W. (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz § 17 uchwały Nr ... Rady m. W. z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie przekazania dzielnicom m. W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. W. (Dz.Urz.Woj.M. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego, jakim jest montaż słupa z urządzeniami reklamowymi typu BB18 "chorągiewka prawa" 6,38 x 3,38 na części dz. nr ew. ..., w obrębie ..., przy ul. Ł. ... al. W. (nośnik nr 3), na terenie Dzielnicy M. w W. W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną ocenę przesłanek wynikających z tego przepisu i w konsekwencji błędną odmowę wydania warunków zabudowy. Decyzji zarzucono również naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Decyzją z dnia 22 maja 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że z uwagi na funkcję planowanej inwestycji organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę ocenę dobrego sąsiedztwa w stosunku do obiektów budowlanych o tej samej funkcji – nośników reklamowych. Rodzaj inwestycji ograniczył niezbędny zakres analizy, gdyż do obiektu w postaci słupa z urządzeniem reklamowym nie ma zastosowania wyznaczenie parametrów takich jak: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Analizowany obszar to skrzyżowanie eksponowane w krajobrazie miasta, obejmujące teren W. Obszaru Krajobrazu Chronionego oraz znajdujące się w strefie bezpośredniej ekspozycji cennych kulturowo – osi widokowej al. W. (wpis do Rejestru Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), a także W. Parku Kulturowego, a także zespołu kościelnego p.w. św. K. (wpis do rejestru Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków). Ład przestrzenny tego skrzyżowania został zdegradowany poprzez usytuowanie w tym obszarze dużej ilości wolnostojących urządzeń reklamowych, rozmieszczonych w sposób nieuporządkowany, wprowadzających chaos i dysharmonię, przesłaniających wartościowe otwarcia widokowe i powodujące zakłócenia odbioru obszarów chronionych, cennych przyrodniczo oraz obszarów dziedzictwa kulturowego. Tylko jeden z obiektów usytuowanych przy liniach rozgraniczających ul. D. S. usytuowany jest zgodnie z prawem budowlanym, pozostałe wybudowane są w warunkach samowoli budowlanej. Ten jeden obiekt powstał w 1999r., a przedłużenie umowy najmu terenu pod ten nośnik nie będzie możliwe na ten cel, z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami planu. W ocenie Kolegium, analiza wykonana w niniejszym postępowaniu wskazała, że wnioskowane urządzenie reklamowe nie stanowi także kontynuacji cech i parametrów istniejących w analizowanym terenie obiektów budowlanych powstałych w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie można uznać, że obiekt w postaci nośnika reklamowego pełni te same funkcje jak istniejący w obszarze analizowanym obiekt – budynek usług handlu, który pełni funkcję uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, występująca na tym obszarze. Oddziaływanie wielkoformatowej reklamy jest działaniem pośrednim, nie związanym bezpośrednio z bieżącym, stałym i aktualnym zaspokajaniem potrzeb danego terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S.A. z siedzibą w W. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłową ocenę kryteriów jakie muszą być spełnione, aby decyzja mogła być wydana i poprzez to utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy; - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy M. m. W. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez wadliwe zastosowanie polegające na braku precyzyjnego wyjaśnienia przyczyn wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego w odległościach od działki objętej wnioskiem: 50 m w kierunkach północnym, południowym i zachodnim, oraz 95 m w kierunku wschodnim. W skardze wskazano, że patrząc na dozwolone badanie kontynuacji funkcji oraz dobrego sąsiedztwa dla reklamy A. S.A., organy I i II instancji winny brać pod uwagę funkcję usługową, która określa obszar analizy (tożsama funkcja cechuje reklamy) oraz jedyny legalnie funkcjonujący nośnik reklamowy. Takie spojrzenie na sprawę pokazuje, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji Spółki nie wprowadzi chaosu urbanistycznego w okolicy, gdyż znajdować się na nim będą tylko dwa nośniki reklamowe, które kontynuują funkcję terenu. Powyższe zdaniem strony skarżącej, oznacza, że reklama A. S.A. spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Według strony skarżącej, parking podobnie jak reklama Spółki, służy mieszkańcom oraz klientom pobliskich sklepów, pełni więc funkcję usługową jak nośnik A. S.A. Zasadę "kontynuacji funkcji" należy rozumieć nie w sposób dosłowny, ale systemowy. W opinii strony skarżącej, organ I instancji nie objął części usługowej sąsiadującej z inwestycją Spółki, za to wciągnął do analizy skrzyżowania a;. W. z al. S. i ul. D., uzasadniając zwiększenie analizowanego obszaru z minimalnych 50 m do 95 m w kierunku wschodnim jedynie: specyfiką eksponowanego krajobrazu miasta. W ocenie strony skarżącej, analizowany obszar w sprawie został wyznaczony w sposób dowolny. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jak i przyznanie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd wyjaśnił, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 61 u.p.z.p. jest stwierdzenie, czy na konkretnej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji w sytuacji, gdy dla określonego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy terenu jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego, aby ta przestrzeń była spójna pod względem gabarytów, estetyki funkcji oraz sposobu zagospodarowania. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty, forma architektoniczna) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zw. dalej rozporządzenie. W ocenie Sądu, zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wykonane prawidłowo. W analizie, stanowiącej załącznik do decyzji, wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m w kierunku północnym, południowym i zachodnim oraz 90 m w kierunku wschodnim. Sąd I instancji podzielił argumenty organu odwoławczego, że uzasadnieniem dla wyznaczenia większej niż 50 m odległości (która z uwagi na szerokość działki powinna być wyznaczona w min. 50 m), jest specyfika miejsca. Jest to bowiem miejsce eksponowane w krajobrazie miasta, co w konsekwencji zasadnie zdaniem Sądu, spowodowało rozszerzenie obszaru w kierunku wschodnim, do skrzyżowania al. W. z al. W. S. i ul. D. Przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną, uzasadniając swoje stanowisko. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego w niniejszej sprawie spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonuje o słuszności tego wyboru. Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wynika w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. Wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego w odległości minimalnej 50 m od strony wschodniej powodowałoby nie uwzględnienie specyfiki miejsca, w którym jest położona przedmiotowa działka oraz rodzaju planowanej inwestycji. Rozszerzenie obszaru analizowanego obejmowało teren skrzyżowania dużych ulic, które tworzą jednocześnie otwartą przestrzeń, w której dodatkowe elementy, takie jak np. reklamy wielkoformatowe widoczne są ze znacznych odległości. To zdaniem Sądu, uzasadniało poddanie analizie większego obszaru terenów komunikacji w celu ustalenia, czy w tym obszarze występuje podobny sposób przeznaczenia terenu, pozwalający na stwierdzenie zasady "dobrego sąsiedztwa". Dokonując oceny funkcji zabudowy sąsiedniej w tak wyznaczonym obszarze organy obu instancji stwierdziły istnienie następujących obiektów: budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek usług handlu oraz hydrofornia, wolnostojące nośniki reklamowe, w tym zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu, ze względu na funkcję planowanej inwestycji organy w niniejszej sprawie prawidłowo wzięły pod uwagę ocenę wynikającą z treści zasady dobrego sąsiedztwa w stosunku do obiektów budowlanych o tej samej funkcji, czyli nośników reklamowych. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Lex nr 1145557). W ocenie Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, że analiza wskazała, że wnioskowane urządzenie reklamowe nie stanowi kontynuacji cech i parametrów istniejących w analizowanym terenie obiektów budowlanych powstałych w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności funkcja obiektu budowlanego – wielkoformatowego urządzenia reklamowego, koliduje z funkcją analizowanego obszaru. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że inwestycja nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obiektów położonych w sąsiedztwie, stanowi element obcy w analizowanym obszarze, powodując degradację przestrzeni skrzyżowania eksponowanego w krajobrazie miasta – al. W. z al. W. S. i ul. D. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, przeprowadzone postępowanie wykazało, że w analizowanym obszarze brak jest obiektów, które pozwoliłyby określić kontynuację funkcji zabudowy. Jedynymi obiektami, co do których można by wyznaczyć kontynuację są w niniejszej sprawie inne nośniki reklamowe, jednak wszystkie, oprócz jednego, są wzniesione niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i stanowią samowolę budowlaną. Obiekty budowlane wzniesione jako samowola budowlana nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia kontynuacji funkcji zabudowy. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, która powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia, aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy, aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, Nr 1, poz. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Organy administracji publicznej nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. Pominięcie określonego obiektu budowlanego w ramach analizy urbanistycznej możliwe jest jedynie w razie uzyskania dowodu na okoliczność, że obiekt ten powstał w sposób nielegalny, np. poprzez otrzymanie informacji od organów nadzoru budowlanego albo poprzez skierowanie do nich stosownego wystąpienia" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Po 819/13, LEX nr 1395461). Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że istnienie jednego, wprawdzie legalnego nośnika reklamowego, nie może być przesądzające dla uznania, że jest możliwe na jego podstawie określenie kontynuacji funkcji. Obiekt ten powstał przed wejściem w życie planu, którego postanowienia nie nakazywały likwidacji istniejących obiektów. Ponadto jest to obiekt, którego istnienie jest ograniczone czasowo, w związku z brakiem możliwości przedłużenia umowy dzierżawy terenu pod ten nośnik, z uwagi na niezgodność z postanowieniami obowiązującego planu. Z tego względu, obiekt ten organy obu instancji zasadnie uznały za niereprezentatywny dla obszaru analizowanego. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia były wystarczające dla uznania, że wobec braku w analizowanym obszarze obiektów, które wyznaczyłby możliwość kontynuacji funkcji, nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego. Oznacza to brak możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że obiekt w postaci nośnika reklamowego pełni te same funkcje, co istniejący w obszarze analizowanym obiekt - budynek usług handlu. Budynek ten realizuje bowiem funkcje uzupełniające zabudowę mieszkaniową, występującą na tym obszarze. Zgodził się natomiast z organem odwoławczym, że oddziaływanie wielkoformatowej reklamy jest działaniem pośrednim, nie związanym bezpośrednio z bieżącym, stałym i aktualnym zaspokajaniem potrzeb danego terenu. Nie jest to działalność, która warunkuje, umożliwia czy też wspomaga inne funkcje, w szczególności mieszkaniowe, czy też usług i handlu realizowanego w obiektach budowlanych. Obiekt taki jest też zupełnie odmiennym obiektem od nośnika reklamowego z punktu widzenia technicznego. Parametry tych obiektów są w sposób oczywisty tak odmienne, że nie da się ich w żaden sposób do siebie odnosić, czy też wywodzić ich wzajemny związek, podobieństwo. Sąd podniósł także, że istnienie i zapisy planów miejscowych zostały wzięte przez organy orzekające w sprawie z uwagi na ich oddziaływanie na obszar analizowany. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wynikająca z art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, A. S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 3 pkt 1, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w ten sposób, że: a) WSA błędnie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Zarząd Dzielnicy M. m. W. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, ponieważ organy te nie uwzględniły, że na działkach znajdujących się w sąsiedztwie reklamy znajduje się: legalnie wybudowana reklama (choć pochodząca z czasów przed wejściem w życie planu) oraz zabudowa usługowa (w postaci budynku usług handlu); W opinii skarżącej kasacyjnie na obszarze analizowanym znajduje się pawilon handlowy i kiosk, gdzie prowadzona jest działalność handlowa, a to oznacza, że teren pod tymi obiektami ma przeznaczenie usługowe. Tym samym w sąsiedztwie reklamy skarżącej znajduje się obiekt, który mógłby stanowić kontynuację zabudowy w zakresie zagospodarowania terenu (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.); b) WSA zaaprobował błędny wniosek organu II instancji, że "oddziaływanie wielkoformatowej reklamy jest działaniem pośrednim, nie związanym bezpośrednio z bieżącym, stałym i aktualnym zaspokajaniem potrzeb danego terenu. Nie jest to działalność, która warunkuje, umożliwia czy też wspomaga inne funkcje, w szczególności mieszkaniowe czy też usług i handlu realizowanego w obiektach budowlanych." - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 77 ust. 1 oraz 80 k.p.a. W opinii skarżącej kasacyjnie, reklama co prawda nie jest związana z bezpośrednim bieżącym i stałym zaspokajaniem potrzeb danego terenu, ale na pewno jest pośrednio związana z bieżącym i stałym zaspokajaniem potrzeb danego terenu. Przecież trudno sobie wyobrazić gospodarkę wolnorynkową bez reklam. Oczywiście te reklamy nie mogą być wszędzie, reklama pełni również funkcję informacyjną (reklama wyborcza, reklama idei, reklama wolności słowa, reklama społeczna etc.). Naruszenie ww. przepisów k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ: 1) gdyby organy obu instancji uwzględniły również zabudowę usługową znajdującą się w sąsiedztwie reklamy skarżącej, to mogłoby się okazać, że jednak funkcjonowanie reklamy skarżącej kontynuowałoby funkcję zabudowy w sposób pośredni i uzupełniający, a tym samym spełniony byłby warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., 2) podobnie, gdyby organy obu instancji uwzględniły obecność funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (jako de facto dominującej na tym terenie), to odpadłby argument, że reklama skarżącej nie spełnia funkcji uzupełniającej do funkcji mieszkaniowej i usługowej. II. Naruszenie prawa materialnego w ten sposób, że organy uznały że warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. będzie spełniony jedynie w przypadku gdy na działce sąsiadującej z reklamą skarżącej funkcjonować będzie legalny nośnik reklamowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie zatem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. W ramach naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 1, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organy nie uwzględniły, że na działkach znajdujących się w sąsiedztwie reklamy znajduje się legalnie wybudowana reklama oraz zabudowa usługowa i mieszkaniowa wielorodzinna, które stanowią o kontynuacji funkcji zabudowy w sposób pośredni i uzupełniający, a tym samym spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto Sąd I instancji wadliwie zaaprobował wniosek organu odwoławczego, że oddziaływanie wielkoformatowej reklamy jest działaniem pośrednim, nie związanym bezpośrednio z bieżącym, stałym i aktualnym zaspokajaniem potrzeb danego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za nieusprawiedliwiony. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Decyzja o warunkach zabudowy zastępuje ustalenia planu miejscowego, będącego programem zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego na terenie gminy, innymi słowy ukształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła spójną, harmonijną całość w aspekcie widokowym, estetycznym, funkcjonalnym i społeczno-gospodarczym (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p.). Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego urządzenia reklamowego nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy ustalaniu warunków zabudowy należy mieć na względzie jak, planowany do realizacji względnie już zrealizowany obiekt (jak w niniejszej sprawie), komponuje się z dotychczasowym zabudowaniem terenu. W art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdefiniowanie tego pojęcia w języku prawnym wyprowadzono z ukształtowanych poglądów doktryny urbanistycznej. Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego (p. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2213/12). Podstawę rozważań dla ustalenia warunków zabudowy stanowił wyznaczony obszar, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1-5 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy uwzględniły fakt, że na działkach znajdujących się w sąsiedztwie reklamy znajduje się jedna legalnie wybudowana reklama (której istnienie jest ograniczone czasowo) oraz zabudowa usługowa i mieszkaniowa wielorodzinna, jednak uznały, że nie może to w okolicznościach niniejszej sprawy stanowić o tym, że przedmiotowa reklama jest zgodna z zastanym zagospodarowaniem terenu. Sąd I instancji podzielił to stanowisko i słusznie stwierdził, że dla uznania, iż nośnik reklamy kontynuuje funkcję w obszarze analizowanym nie wystarczy obecność na tym obszarze pawilonu handlowego oraz kiosku. Należy także podzielić kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji, że oddziaływanie wielkoformatowej reklamy nie jest bezpośrednio związane z zaspokajaniem potrzeb danego terenu, nie jest to działalność, która warunkuje, umożliwia, czy też wspomaga funkcje mieszkaniowe, usług i handlu realizowanego w obiektach mieszkaniowych. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że obiekty budowlane wzniesione jako samowola budowlana, a takimi są pozostałe nośniki reklamowe w tym terenie, nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia kontynuacji funkcji zabudowy, gdyż punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna. Zarzut naruszenia § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia jest nieusprawiedliwiony, gdyż przepisy te, odnoszące się do linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie miały zastosowania w sprawie. Zarzut naruszenia § 3 pkt 1 rozporządzenia odnoszący się do wyznaczenia obszaru analizowanego nie został uzasadniony, wobec czego nie podlega on ocenie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania za nieusprawiedliwione. Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego "w ten sposób, że organy uznały, że warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. będzie spełniony jedynie w przypadku, gdy na działce sąsiadującej z reklamą skarżącej funkcjonować będzie legalny nośnik reklamowy". Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, albowiem należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, który zaaprobował uznanie przez organy orzekające w sprawie, że nie można uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego organy administracji publicznej nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. W sprawie niniejszej niesporne było, że nośniki reklamowa znajdujące się na terenie analizowanym wzniesione były w warunkach samowoli budowlanej i prowadzone były wobec nich postępowania legalizacyjne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 13