II SA/Bk 1036/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi E. K. i R. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr AB-III.7843.2.2025.WM w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie budowy zbiornika 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Grajewskiego z dnia 24 grudnia 2024 roku numer WA.6743.493.2024; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżących E. K. i R. K. solidarnie kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 9 kwietnia 2025 r. nr AB-III.7843.2.2025.WM Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu odwołania E. K. i R. K. (dalej powoływanych jako: "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty Grajewskiego z dnia 24 grudnia 2024r. znak: WA.6743.493.2024 wnoszącą sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie zbiornika prefabrykowanego żelbetowego na ścieki na działce nr [...], w miejscowości Rajgród. Decyzje te wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 10 grudnia 2024 r. Skarżący zgłosili do Starosty Grajewskiego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie zbiornika prefabrykowanego żelbetowego na ścieki na działce nr [...], w miejscowości Rajgród. Starosta Grajewski decyzją z 24 grudnia 2024r. nr WA.6743.493.2024, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania ww. zbiornika szczelnego. Wskazał, że planowane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z ustaleniami § 7 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rajgród (O. – zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Rajgrodzie Nr XXVI/199/01 z dnia 23 listopada 2001 r., zgodnie z którym odprowadzanie ścieków z nieruchomości następuje do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej poprzez budowę przyłączy w istniejących i projektowanych drogach dojazdowych. Od ww. decyzji do Wojewody Podlaskiego odwołanie złożyli Skarżący wskazując, że na działce wybudowali domek letniskowy, a decyzja odmowna na zgłoszenie budowy alternatywnego rozwiązania w postaci zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, uniemożliwia im wykorzystanie działki zgodnie z jej przeznaczeniem i w sposób rażący ogranicza ich prawa jako właścicieli tej działki. Skarżący wyjaśnili ponadto, że "powstałe wcześniej budynki letniskowe posiadają indywidualne zbiorniki na ścieki". Wskazali również, że według informacji uzyskanej w ZGKiM w Rajgrodzie z dnia 5 maja 2023 r. nie ma możliwości przyłączenia w/w działki do sieci wodociągowe i kanalizacyjnej. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Podlaski zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Rajgrodzie z prośbą, o udzielenie informacji, czy w najbliższych latach jest przewidywana budowa sieci kanalizacyjnej w miejscowości Rajgród - ul. [...]. Pismem z dnia 28 lutego 2025 r. Burmistrz Rajgrodu wyjaśnił, iż Gmina nie przewiduje w najbliższej przyszłości żadnych prac projektowych oraz budowlanych sieci kanalizacyjnych na ul. [...] w miejscowości Rajgród. W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy Wojewoda Podlaski orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że działka Skarżących o numerze [...] położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Rajgród (O. – zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Rajgrodzie z 23 listopada 2001r. Zgodnie z treścią tego planu, planowana inwestycja usytuowana jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 4 ML stanowiącym teren przeznaczony pod zabudowę letniskową. Lokalizacja zaplanowanego zbiornika na ścieki bytowe jest niezgodna z ustaleniami planu. Zgodnie z § 7 ust. 3 tekstu planu odprowadzanie ścieków ma następować do istniejącej kanalizacji sanitarnej poprzez budowę przyłączy w istniejących i projektowanych drogach i dojazdach. Natomiast w myśl § 7 ust. 4 planu ustala się zakaz stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. W związku z powyższym planowane zamierzenie inwestycyjne w postaci szczelnego zbiornika na ścieki bytowe jako obsługa budynku letniskowego z zakresu infrastruktury technicznej jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda nadmienił, ze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obwiązujące na obszarze działania organ, który go ustanowił i obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego jest uwzględnianie wszystkich zapisów planu. Inwestor, dla którego ustalenia planu są niewygodne, ma prawo złożenia wniosku o uchwalenie zmiany planu. Może także, w razie gdy plan narusza interes prawny lub uprawnienie inwestora, złożyć do sądu administracyjnego skargę na uchwałę zatwierdzającą plan. Końcowo Wojewoda zauważył, że Starosta Grajewski nie wskazał w swojej decyzji, że planowana inwestycja została zlokalizowana na obszarze oznaczonym w planie symbolem 4 ML, czym naruszył art. 107 k.p.a., tym niemniej powyższy błąd organu I instancji nie miał wpływu na wydane przez Wojewodę Podlaskiego rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli E.K. i Pan E.K. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 87 Konstytucji RP w zakresie pominięcia hierarchiczności źródeł prawa poprzez uznanie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rajgród, zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w Rajgrodzie z 23 listopada 2001 r. nr XXVI/199/0, są obowiązujące pomimo ich niezgodności z ogólnie obowiązującymi przepisami wyższego rzędu, w tym ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzeniem Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania, z uwagi na wydanie przez organ zgody na wybudowanie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na działkach, które znajdują się w bliskim sąsiedztwie; 3. art. 7, 7a, art. 8 § 2, 9, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z przepisów zaniedbując dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji w kontekście tego, że powszechnie obowiązujące przepisy wyższej rangi niż akt prawa miejscowego dopuszczają możliwość wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych w przypadku gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie i ekonomicznie nieuzasadniona; 4. art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - nie uwzględniając, że przepis rangi ustawowej przewiduje: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej technicznie lub ekonomicznie jest nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Nie uwzględniono również, że trzy powyższe rozwiązania są równoznaczne i dopuszczalne; 5. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego - błędnie ustalając, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rajgród zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w Rajgrodzie z 23 listopada 2001r., są skutecznie obowiązujące pomimo ich niezgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody Podlaskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Grajewskiego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zarzuty skargi trafnie wskazują na oparcie decyzji na zapisach prawa miejscowego pozostających w sprzeczności z treścią hierarchicznie wyższych norm prawnych, co nakazywało sądowi administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie - w ramach pośredniej kontroli aktów prawa miejscowego - odmówić zastosowania sprzecznych z aktami wyższego rządu zapisów prawa miejscowego. Bezsporne jest, że budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekle o pojemności do 10 metrów sześciennych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Powyższe wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025r., poz. 418 ze zm., dalej w skrócie: "P.b."). Organ architektoniczno – budowlany może zaś wyrazić w drodze decyzji administracyjnej sprzeciw wobec zamiaru zrealizowania inwestycji objętej zgłoszeniem w przypadkach wskazanych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego tj. gdy: 1. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy ; 3. zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 , w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4. roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5 (tj. przed upływem 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia). W kontrolowanym postępowaniu sprzeciw wobec zgłoszenia przez skarżących zamiaru budowy na działce nr [...] położonej w miejscowości Rajgród zbiornika prefabrykowanego żelbetowego na ścieki o pojemności do 10 metrów sześciennych, został oparty o treść art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.. Organ architektoniczno – budowlany powołał się na § 7 ust. 3 i ust. 4 tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rajgrodu (O. – zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Rajgrodzie z 23 listopada 2001r. nr XXVI/199/01. Zgodnie z § 7 ust. 3 ww. planu odprowadzanie ścieków na terenie o symbolu 4ML (terenach zabudowy letniskowej) następuje do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej poprzez budowę przyłączy w istniejących i projektowanych drogach a zgodnie z § 7 ust. 4 ustala się zakaz stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Nie ulega też wątpliwości, że nie ma obecnie możliwości przyłączenia nieruchomości Skarżących (działki nr [...] położona w miejscowości Rajgród – O.) do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, bo taka sieć dla obsługi obszaru o symbolu 4L nie istnieje, a Gmina Rajgród nie planuje w najbliższej przyszłości żadnych prac projektowych oraz budowlanych sieci kanalizacyjnych na ul. [...] w Rajgrodzie. Powyższe potwierdza pismo Burmistrza Rajgrodu z dnia 28 lutego 2025r. Wynikający z § 7 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rajgrodu (O. – zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Rajgrodzie z 23 listopada 2001r. nr XXVI/199/01, zakaz stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu odprowadzania ścieków, między innymi budowy zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, w sytuacji braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025r. poz. 733). Zgodnie z treścią tej normy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na nieruchomości poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, a przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełanijącą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tak więc Skarżący trafnie zwracają uwagę, że akt ustawowy przewiduje równorzędne trzy sposoby odprowadzania ścieków z nieruchomości: poprzez przyłącze do istniejącej sieci kanalizacyjnej, poprzez budowę przydomowej oczyszczalni ścieków lub poprzez budowę zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych. Skład orzekający zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązuje jednolity kierunek uznawania za nieważne zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzających zakaz stosowania tymczasowych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenach nie wyposażonych w sieć wodociągowo – kanalizacyjną. Wielokrotnie sądy administracyjne stwierdzały, że przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe, bez jednoczesnego zapewnienia możliwości zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, jest niedopuszczalne (tak m.in. NSA w wyroku z 1 czerwca 2012r. sygn. II OSK 684/12, WSA w Poznaniu w wyrokach z: 28 maja 2021r. sygn. II SA/Po 157/21 oraz z 21 lipca 2021r. sygn. II SA/Po 156/21, WSA w Krakowie w wyroku z 4 stycznia 2022r. sygn. II SA/Kr 1092/2, a także WSA w Białymstoku w wyroku z 17 stycznia 2023r. II SA/Bk 846/22, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjmuje się, że nieważne są postanowienia planów miejscowych, których skutkiem jest niemożliwość korzystania z prywatnego ujęcia wody czy zbiornika bezodpływowego na ścieki do czasu budowy sieci wodociągowo - kanalizacyjnej. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust.1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce ale też wprowadzają zasadę hierarchiczności aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy, dalej ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła, zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Jak trafnie wskazują - między innymi - wyroki WSA w Krakowie z 28 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr 150/18 i WSA w Bydgoszczy z 6 lipca 2016r. sygn. II SA/Bd 629/16 (oba dostępne w CBOSA), ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych wydawanych przez organy samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych, regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Skład orzekający podziela wszystkie zarzuty skargi. Zgłoszonym sprzeciwem wobec zgłoszenia zamiaru budowy zbiornika na nieczystości, opartym na zapisie planu miejscowego pozostającym w sprzeczności z normami prawa hierarchicznie wyższymi, organ naruszył także art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 8 K.p.a. Zgodne z prawdą okazało się bowiem twierdzenie skarżących, że właściciele sąsiednich nieruchomości, również objętych reżimem §7 ust. 3 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rajgrodu (O. – zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Rajgrodzie z 23 listopada 2001r. nr XXVI/199/01, otrzymali zgody na wybudowanie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Potwierdza to wprost pismo Starosty Grajewskiego z dnia 17 lutego 2025r., z którego wprost wynika, że działki o nr [...], [...], [...] i [...] posiadają bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe. Odmienne potraktowanie Skarżących narusza zatem zasadę równego traktowania w świetle przepisów prawa. Jednocześnie stanowi naruszenie wyrażonej art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Źródłem tej zasady procesowej jest właśnie sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Konstytucyjna norma jest adresowana do wszelkich organów władzy publicznej, zarówno do stanowiących prawo, jak i do stosujących prawo. Z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Będąca procesowym wyrażeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej, wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych, jednakowej miary ocennej. Organy administracji publicznej na tle takich samych stanów faktycznych oraz tego samego stanu prawnego powinny podejmować jednolite rozstrzygnięcia. Zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa narusza także różna interpretacja przepisu prawa dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ. Prezentowane w niniejszej sprawie stanowisko stanowi powtórzenie w całości poglądu przedstawionego przez tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 17 stycznia 2023r., sygn. akt II SA/BK 846/22, który to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 tej ustawy, zasądzając zwrot wpisu od skargi.