II SA/Bk 1037/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr AB-III.7843.3.2025.WM w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie budowy zbiornika 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Grajewskiego z dnia 24 grudnia 2024 roku numer WA.6743.494.2024; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego T. A. kwotę 1.014,00 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 10 grudnia 2024 r. T. A. wystąpił do Starosty Grajewskiego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie zbiornika prefabrykowanego żelbetowego na ścieki na działce nr [...] w m. Rajgród. W dniu 24 grudnia 2024 r. Starosta Grajewski decyzją nr WA.6743.494.2024, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia do budowy przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji stwierdził, że planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Starosta Grajewski wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Rajgrodzie nr XXVI/199/01 z 23 listopada 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rajgrodu (Opartowo - zabudowa mieszkaniowo-pensjonatowa i letniskowa) "odprowadzanie ścieków - do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej poprzez budowę przyłączy w istniejących i projektowanych drogach i dojazdach". W związku z powyższym planowane zamierzenie inwestycyjne w postaci zbiornika szczelnego jako obsługa budynku letniskowego z zakresu infrastruktury technicznej jest niezgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 9 kwietnia 2025 r. Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu odwołania T. A., decyzją nr AB-III.7843.3.2025.WM utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego złożył T. A. i zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a) art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego ustalenia, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są skutecznie obowiązujące pomimo ich niezgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności ustawą z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, b) art. 5 ust 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten rangi ustawowej przewiduje przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej technicznie lub ekonomicznie jest nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych oraz, że wskazane rozwiązania dotyczące odprowadzenia ścieków są dopuszczalne i równoznaczne, c) art. 7, 8 i 87 Konstytucji RP, poprzez pominięcie hierarchiczności źródeł prawa i uznanie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są obowiązujące, pomimo ich niezgodności z ogólnie obowiązującymi przepisami wyższego rzędu, w tym w szczególności z ustawą o utrzymaniu czystości o porządku w gminach oraz rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, d) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie zasady równości wobec prawa, co w okolicznościach niniejszej sprawy powinno mieć miejsce w przypadku, gdy sąsiednie nieruchomości otrzymały zgody na wybudowanie zbiorników bezodpływowych na nieczystości stałe. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a to w kontekście, że ustawa o utrzymaniu czystości w gminach dopuszcza możliwość wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy w przypadku braku istnienia sieci kanalizacyjnej, b) art. 8 § 1 i 2, art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez naruszenie zasady równego traktowania, informowania i przekonywania, a to z uwagi na wydanie przez organ zgody na wybudowanie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na działkach od numeru [...] do [...], które znajdują się w bliskim sąsiedztwie z działką skarżącego, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny w tych sprawach był taki sam jak w sprawie skarżącego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zarzuty skargi trafnie bowiem wskazują na oparcie decyzji na zapisach prawa miejscowego pozostających w sprzeczności z treścią hierarchicznie wyższych norm prawnych, co nakazuje sądowi administracyjnemu w ramach pośredniej kontroli aktów prawa miejscowego odmówić zastosowania sprzecznych z aktami wyższego rządu zapisów prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości fakt, że budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekle o pojemności do 10 m3 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Powyższe wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Organ architektoniczno – budowlany może zaś wyrazić w drodze decyzji administracyjnej sprzeciw wobec zamiaru zrealizowania inwestycji objętej zgłoszeniem w przypadkach wskazanych w art. 30 ust. 6 ustawy, tj. gdy: 1. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy ; 3. zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 , w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4. roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5 (tj. przed upływem 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia). W przypadku objętym niniejszą kontrolą sądową, sprzeciw wobec zgłoszenia przez skarżącego zamiaru budowy na działce nr [...] położonej w miejscowości Rajgród zbiornika prefabrykowanego żelbetowego na ścieki, został oparty o treść pkt 2 art. 30 ust. 6 ustawy. Organ architektoniczno – budowlany powołał się na § 7 ust. 3 i ust. 4 tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rajgrodu (Opartowo – zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Rajgrodzie z 23 listopada 2001r. nr XXVI/199/01. Zgodnie z § 7 ust. 3 ww. planu odprowadzanie ścieków na terenie o symbolu 4ML (terenach zabudowy letniskowej) następuje do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej poprzez budowę przyłączy w istniejących i projektowanych drogach a zgodnie z § 7 ust. 4 ustala się zakaz stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Nie ulega też wątpliwości, że nie ma obecnie możliwości przyłączenia nieruchomości skarżącego (działki nr [...] położonej w miejscowości Rajgród – Opartowo) do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, bo taka sieć dla obsługi obszaru o symbolu 4L nie istnieje i nie przewiduje się w najbliższej przyszłości żadnych prac projektowych oraz budowlanych sieci kanalizacyjnej na ul. Opartowo w miejscowości Rajgród - vide: pismo Burmistrza Rajgrodu z 28 lutego 2025 r. – k. 30 akt administracyjnych. Wynikający z § 7 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rajgrodu (Opartowo – zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Rajgrodzie z 23 listopada 2001r. nr XXVI/199/01, zakaz stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu odprowadzania ścieków, między innymi budowy zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, w sytuacji braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 399 ze zm.; dalej powoływana jako u.c.p.g.). Zgodnie z treścią tej normy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na nieruchomości poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, a przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełanijącą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tak więc trafnie skarżący zwraca uwagę, że akt ustawowy przewiduje równorzędne trzy sposoby odprowadzania ścieków z nieruchomości: poprzez przyłącze do istniejącej sieci kanalizacyjnej, poprzez budowę przydomowej oczyszczalni ścieków lub poprzez budowę zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych. Skład orzekający zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązuje jednolity kierunek uznawania za nieważne zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzających zakaz stosowania tymczasowych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenach nie wyposażonych w sieć wodociągowo – kanalizacyjną. Wielokrotnie sądy administracyjne stwierdzały, że przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe, bez jednoczesnego zapewnienia możliwości zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, jest niedopuszczalne (vide, między innymi: wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 684/12; wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2021 r., II SA/Po 157/21; wyrok WSA w Poznaniu z 21 lipca 2021 r., II SA/Po 156/21; wyrok WSA w Krakowie z 4 stycznia 2022 r., II SA/Kr 1092/2; wyrok WSA w Olsztynie z 10 listopada 2020 r., II SA/Ol 555/20, pub. CBOSA). Przyjmuje się, że nieważne są postanowienia planów miejscowych, których skutkiem jest niemożliwość korzystania z prywatnego ujęcia wody czy zbiornika bezodpływowego na ścieki do czasu budowy sieci wodociągowo - kanalizacyjnej. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust.1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce ale też wprowadzają zasadę hierarchiczności aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy, dalej ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła, zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Jak trafnie wskazują - między innymi - wyroki WSA w Krakowie z 28 marca 2018 r., II SA/Kr 150/18 i WSA w Bydgoszczy z 6 lipca 2016 r., II SA/Bd 629/16 (pub. CBOSA), ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych wydawanych przez organy samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych, regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Skład orzekający podziela wszystkie zarzuty skargi. Zgłoszonym sprzeciwem wobec zgłoszenia zamiaru budowy zbiornika na nieczystości, opartym na zapisie planu miejscowego pozostającym w sprzeczności z normami prawa hierarchicznie wyższymi, organ naruszył także art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 8 K.p.a. Zgodne z prawdą okazało się bowiem twierdzenie skarżących, że właściciele sąsiednich nieruchomości, również objętych reżimem § 7 ust. 3 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rajgrodu (Opartowo – zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Rajgrodzie z 23 listopada 2001r. nr XXVI/199/01, otrzymali zgody na wybudowanie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Potwierdza powyższe odpowiedź Starostwa Powiatowego w Grajewie na pytanie organu odwoławczego o udzielenie informacji czy organ ten prowadził postępowanie w odniesieniu do budowy budynków mieszkalnych i zbiorników szczelnych na ścieki, na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz czy zostały wydane odpowiednie decyzje administracyjne, w tym zakresie. Z odpowiedzi tej wynika, że przeprowadzono postępowanie w odniesieniu do budowy budynków mieszkalnych i zbiorników szczelnych na ścieki na działkach o nr [...], [...], [...], [...] oraz na przedmiotowe działki wydano decyzje o pozwoleniu na budowę następującej treści: - dz. nr ewid. [...] - decyzja z 22 września 2008 r. - budowa budynku letniskowego na dz. nr [...] wraz ze zbiornikiem na ścieki i studnią wierconą; - dz. nr ewid. [...] - decyzja z 27 grudnia 2006 r. - budowa domu letniskowego i zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. 4,00 m3 na dz. nr [...]; - dz. nr ewid. [...] - decyzja z 14 maja 2004 r. - budowa domku letniskowego na dz. nr [...]; - dz. nr ewid. [...] - decyzja z 15 lipiec 2008 r. oraz decyzja zamienna nr 92/2010 z 27 maja 2010 r. - budowa budynku letniskowego na dz. nr [...]. Dwie z tych działek [...] i [...] posiadają bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe. Odmienne potraktowanie skarżącego narusza zasadę równego traktowania w świetle przepisów prawa. Jednocześnie stanowi naruszenie wyrażonej art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Źródłem tej zasady procesowej jest właśnie sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Konstytucyjna norma jest adresowana do wszelkich organów władzy publicznej, zarówno do stanowiących prawo, jak i do stosujących prawo. Z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Będąca procesowym wyrażeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej, wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych, jednakowej miary ocennej. Organy administracji publicznej na tle takich samych stanów faktycznych oraz tego samego stanu prawnego powinny podejmować jednolite rozstrzygnięcia. Zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa narusza także różna interpretacja przepisu prawa dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego - art. 200 w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (2 x 17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Skład orzekający w sprawie niniejszej podzielił w pełni stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z 17 stycznia 2023 r., II SA/Bk 846/22, który dotyczył sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania na działce o nr [...] położonej w Opartowie, gmina Rajgród zbiornika szczelnego na ścieki bytowe.