II SA/Bk 1038/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu obniżenia poziomu hałasu infradźwiękowego na stanowiskach pracy - oddala skargę.- Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985r. (Dz. U. z 1998r. nr 90, póz. 575 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 roku nr [...], decyzją z dnia [...] października 2002r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny: Badania środowiska pracy przeprowadzone przez Wojewódzką Stację Sanitarno - Epidemiologiczną w B. w dniu [...] lipca 2005 roku i [...] lipca 2005 roku, przesłane następnie w dniu [...] lipca 2005 roku do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w B., wykazały przekroczenia norm higienicznych hałasu ultradźwiękowego dla kierowców podczas prowadzenia autobusów w stosunku do wskazanych w Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 listopada 2002 r. - W sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833). Stan istniejący, potwierdzony badaniami środowiska pracy, może stwarzać zagrożenie dla zdrowia pracowników i być przyczyną powstawania chorób zawodowych. Na tej też podstawie w dniu [...] sierpnia 2005 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał decyzję nr [...] nakazującą obniżenie do obowiązujących norm higienicznych wartości hałasu infradźwiękowego dla kierowców podczas prowadzenia autobusów marki: Volvo, Mercedes Benz Citaro, Mercedes Benz OM, Solaris Urbino, Jelcz M, Man NG, Ikarus, Jelcz 120 MM/1 oraz udokumentowanie poprawy warunków pracy badaniami środowiska pracy, jak tez przedłożenie oceny stanu zdrowia pracowników zatrudnionych w przekroczeniach norm higienicznych hałasu infradźwiękowego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło [...] Sp. z o.o. w B., motywując to sprzecznościami z przepisami dotyczącymi dopuszczenia pojazdów do ruchu. Zdaniem strony pojazdy samochodowe są specyficznymi konstrukcjami, których dopuszczenie do ruchu i użytkowanie regulowane jest oddzielnymi aktami prawnymi, między innymi ustawą z 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym, w myśl której podstawę użytkowania pojazdu stanowi świadectwo homologacji, a w badaniach niezbędnych do wydania takiego świadectwa brak jest wymagań dotyczących poziomu hałasu infradźwiękowego. Nadto strona uważa, iż najlepszą ochroną przed szkodliwym działaniem infradźwięków stanowi ich zwalczanie u źródła powstawania, a więc w maszynach i urządzeniach, a takie zadanie należy do producentów autobusów. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., po rozpoznaniu odwołania wskazał, że źródłami hałasu infradźwiękowego na stanowiskach pracy są m.in. środki transportu. Ochrona pracowników przed oddziaływaniem hałasu infradźwiękowego wymaga w zasadzie likwidacji źródeł tego hałasu lub jego ograniczenia. Badania środowiska pracy przeprowadzone przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w B. wykazały przekroczenia norm higienicznych hałasu infradźwiękowego na stanowiskach kierowców autobusów. Opierając się m.in. na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w B. z dnia 8 listopada 2001 roku (sygn. akt SA/Bk 787/01) organ odwoławczy podniósł, iż z obowiązku przeprowadzenia przez pracodawcę badań środowiska pracy na poszczególnych stanowiskach nie zwalnia posiadanie homologacji, certyfikacji czy też deklaracji zgodności z normami i warunkami technicznymi użytkowanych maszyn i urządzeń (w tym samochodów). Kierowcy narażeni są na hałas infradźwiękowy wytwarzany podczas pracy, zatem bieżący pomiar stopnia natężenia tego czynnika, zaliczanego do czynników szkodliwych dla zdrowia, jest niezbędny dla wychwycenia w porę ewentualnych zagrożeń dla zdrowia pracowników. Nadto badania środowiska pracy wchodzą w zakres obowiązków pracodawcy określonych art. 227 § 1 pkt 2 Kodeksu Pracy, który mówi, iż to pracodawca obowiązany jest stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, a w szczególności przeprowadzić na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań i pomiarów oraz udostępniać je pracownikom. W dalszej części uzasadnienia organ przytaczając treść przepisów § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t. j. Dz. U. z 2003, nr 169 poz. 1650), art. 229 § 6 Kodeksu pracy oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 30 maja 1996r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. nr 69, poz. 332 z póz. zmianami) podniósł, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna jest zobowiązana ustawowo do kontroli i egzekwowania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne środowiska pracy, w celu zapobieżenia powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z wykonywaną pracą, co też uczyniła. Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] Sp. z o.o. w B.. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuca naruszenie interesu prawnego. Podkreśla jednocześnie, że normy higieniczne hałasu infradźwiękowego przekroczyły zarówno autobusy o znacznym stopniu zużycia jak i nowe Volvo, Mercedes Benz Gitaro. Pojazdy te posiadają świadectwa homologacji, tak więc zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 515 ze zmianami) zostały dopuszczone przez organy administracji państwowej do eksploatacji i powinny odpowiadać polskim normom przyjętym do obowiązkowego stosowania. Jednak jak wynika z przedmiotowych badań dotyczących hałasu infradźwiękowego poziom tych infradźwięków nie odpowiada normom wynikającym z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz U. Nr 217, poz. 1833). Na tej też podstawie skarżąca podkreśliła, iż w sprawie ma miejsce niespójność przepisów. W dalszym ciągu skarżąca przytoczyła stanowisko Centralnego Instytutu Ochrony Pracy w W., z którego wynika iż w profilaktyce szkodliwego działania hałasu infradźwiękowego obowiązują takie same wymagania i zasady, jak w przypadku hałasu. Jednakże ochrona przed infradźwiękami jest skomplikowana ze względu na znaczne długości fal infradźwiękowych (20 ÷ 170 m), dla których tradycyjne ściany, przegrody, ekrany i pochłaniacze akustyczne są mało skuteczne. W niektórych przypadkach fale infradźwiękowe są wzmacniane na skutek rezonansu pomieszczeń, elementów konstrukcyjnych budynków lub całych obiektów. Najlepszą więc ochronę przed szkodliwym działaniem infradźwięków stanowi ich zwalczanie u źródła powstawania, a więc w maszynach i urządzeniach. Takie zaś zadanie należy jedynie do producentów maszyn, autobusów. Na tej też podstawie skarżąca wskazała, iż przy obecnym stanie wiedzy nie jest w stanie wyeliminować hałasu infradźwiękowego wygenerowanego podczas pracy silnika Diesla. Wyposażenie natomiast kierowców w środki ochrony słuchu np. słuchawki, jest niedopuszczalne ze względów bezpieczeństwa. Ponadto na poziom hałasu infradźwiękowego w pojeździe wpływ ma rodzaj nawierzchni po jakiej porusza się pojazd, emisja z innych źródeł zewnętrznych, itp. Jedynie badania przeprowadzone w warunkach laboratoryjnych przez wyspecjalizowane instytuty badawcze mogłyby w wiarygodny sposób określić poziom hałasu, rodzaje emisji oraz jej źródła. Końcowo skarżąca podniosła, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzenia badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy w Załączniku nr 1 pt. "Wskazówki metodyczne w sprawie przeprowadzania badań profilaktycznych pracowników", nie podaje tych wskazówek metodycznych dotyczących czynnika jakim jest hałas infradźwiękowy. Nie ma więc narzędzia monitorowania stanu zdrowia pracowników narażonych na hałas infradźwiękowy, a co za tym idzie właściwej profilaktyki medycznej. Jedynie więc opinia wybitnych specjalistów (biegłych) określiłaby w sposób wiarygodny poziom hałasu infradźwiękowego, rodzaje emisji, jej źródła i sposób obniżenia tego poziomu. Mając powyższe na uwadze [...] sp. z o.o. w B. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił ponadto, iż w wydanym na podstawie art. 228 § 3 Kodeksu pracy rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 listopada 2002 roku w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833 z późn. zm.), w załączniku nr 2. A. 2. ustala się m. in. wartości najwyższych dopuszczalnych natężeń fizycznych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, do których zalicza się m. in. hałas infradźwiękowy. W ten sposób ustawodawca przesądził, iż hałas infradźwiękowy jest czynnikiem szkodliwym dla zdrowia w środowisku pracy. Pracodawca ma więc obowiązek dokonywania badań wartości takiego hałasu oraz działań zmierzających do nieprzekraczania wartości dopuszczalnych natężeń hałasu infradźwiękowego. Słusznie więc organ I instancji po stwierdzeniu, iż na stanowiskach pracy kierowców autobusów wartości hałasu infradźwiękowego zostały przekroczone, wydał decyzję nakazującą ich obniżenie. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest bowiem zobowiązana do kontroli i egzekwowania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w środowisku pracy w celu zapobieżenia powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z wykonywaną pracą. Odnośnie zaś zarzutu skarżącej o braku wskazania sposobu wyeliminowania hałasu organ stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dają prawa dla organu do tego typu stwierdzeń w decyzjach. Organ może jedynie wskazać, co zostało naruszone, ale sposób wykonania należy do strony. Zgodnie zaś z art. 27 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, tylko i wyłącznie usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Podstawą prawną nałożonego decyzją a kwestionowanego przez skarżącą spółkę obowiązku przeprowadzenia badań środowiska pracy na stanowiskach kierowców był przepis art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) w związku z art. 227 § 1 pkt 2 i art. 229 § 6 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks Pracy oraz § 39 ust. 1 pkt 2 i § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 roku w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650), a także § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 1996 r. Nr 86, poz. 394). Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, iż państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych uchybień, naruszających wymagania higieniczne i zdrowotne w środowisku pracy. Z przepisem tym skorelowany jest art. 227 § 1 Kodeksu Pracy, który nakłada na pracodawcę obowiązek stosowania środków zapobiegających chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, w szczególności: 1. utrzymywać w stanie stałej sprawności urządzenia ograniczające lub eliminujące szkodliwe dla zdrowia czynniki środowiska pracy oraz urządzenia służące do pomiarów tych czynników (pkt 1), 2. przeprowadzać, na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań i pomiarów oraz udostępniać je pracownikom (pkt 2). Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 227 § 2 Kodeksu Pracy, Minister Zdrowia i Opieki Społecznej określił cytowanym wyżej rozporządzeniem z dnia 9 lipca 1996 r. tryb i częstotliwość dokonywania badań i pomiarów, o których mowa w § 1 pkt 2, a także sposób rejestrowania i przechowywania wyników tych badań i pomiarów oraz ich udostępniania pracownikom. Ponadto w wydanym na podstawie art. 228 § 3 Kodeksu pracy rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 listopada 2002 roku w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833 z późn. zm.) określono wartości najwyższych dopuszczalnych natężeń fizycznych czynników szkodliwych, w tym także hałasu infradźwiękowego. Podkreślić należy, iż w zasadzie skarżąca nie kwestionowała, iż na stanowiskach pracy kierowców autobusów wartości hałasu infradźwiękowego zostały przekroczone. Podnosiła jedynie, iż obowiązujące w tej mierze przepisy są niespójne, a w praktyce przy obecnym stanie techniki nie da się wyeliminować hałasu, a tym samym nie da się zrealizować przedmiotowej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Zaakcentować jednak należy, iż kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może posługiwać się innymi kryteriami oceny niż te, które wynikają z przepisów prawa. Natomiast w tej mierze nie doszło do naruszenia przepisów materialnych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził ściśle określone obowiązki na pracodawców, to uprawniony organ zobowiązany jest do kontroli i egzekwowania tych obowiązków. Wbrew twierdzeniom skarżącej z obowiązku przeprowadzenia przez pracodawcę badań środowiska pracy na poszczególnych stanowiskach nie zwalnia posiadanie homologacji czy deklaracji zgodności z normami i z warunkami technicznymi użytkowanych pojazdów mechanicznych. Dobry zatem stan techniczny pojazdów i fakt posiadania przez każdy autobus homologacji, potwierdzającej zgodność z Polskimi Normami i wymogami dopuszczającymi pojazdy do eksploatacji, nie są argumentami mogącymi podważyć prawidłowość wydanej decyzji. Kierowcy autobusów są narażeni na hałas i wibracje wytwarzane podczas pracy autobusów a zatem bieżący pomiar stopnia natężenia tych czynników, zaliczanych do czynników szkodliwych dla zdrowia, jest niezbędny dla wychwycenia w porę ewentualnych zagrożeń dla zdrowia pracowników. Badania zaś środowiska pracy wchodzą w zakres obowiązków pracodawcy określonych art. 227 § 1 Kodeksu Pracy. Przedstawione zatem przez skarżącą twierdzenia i przytoczone przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym dotyczą aspektu ruchu drogowego, który nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Przedmiotowe kwestie dotyczą bowiem aspektu prawa pracy i wskazanych tam wymogów. Ponadto argumenty skarżącej, iż wyspecjalizowane organy (Państwowa Inspekcja Sanitarna), które dokonują kontroli zagrożeń winne wskazywać sposoby usunięcia tych zagrożeń nie znajduje umocowania prawnego. Trafnie bowiem organ w odpowiedzi na skargę podniósł, iż obowiązujące przepisy nie dają prawa dla organu do tego typu stwierdzeń w decyzjach. Organ może jedynie wskazać, co zostało naruszone, ale sposób wykonania należy do strony. Zgodnie zaś z art. 27 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, tylko i wyłącznie usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Tym samym zbędne było dopuszczanie dowodu z opinii biegłego w przedmiocie wskazania możliwości eliminacji i skutecznej ochrony przed infradźwiękami, w sytuacji kiedy ustawodawca nie nałożył na organ sanitarny obowiązku wskazywania sposobów eliminacji zagrożeń. Podkreślić należy końcowo, iż przedłożona w toku postępowania sądowego kserokopia pisma z 2003 roku Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. stanowi wewnętrzną informację, nie mającą żadnego odniesienia do przedmiotowej sprawy, a zatem nie podlegającą ocenie Sądu. Nie wiadomo ponadto w jakich okolicznościach zostało ona wydana i jakiemu celowi miała służyć. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny orzeka na podstawie "akt sprawy" organu administracji publicznej, którego działanie zostało zaskarżone do tego sądu. Oznacza to, że podstawą orzekania przez sąd jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem lub czynnością. Odstępstwa zaś od tej zasady dopuszczalne są tylko wyjątkowo. Powyższa okoliczność jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy wskazują zatem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego, nie nastąpiło też naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skoro Sąd nie stwierdza, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, skargę jako nieuzasadnioną, należało oddalić na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).