II SA/Bk 105/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. sp. k. w W. na zarządzenie P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ochrony środowiska oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. w dniach [...] kwietnia 2015 r. – [...] lipca 2015 r. w L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą W., w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów w K., zlokalizowanym na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K., gm. S., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], zarządził: eksploatację urządzeń i instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wyłącznie w przypadku kiedy będą one spełniały wszystkie wymagania ochrony środowiska (pkt 1) oraz monitorowanie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w zakresie i z częstotliwością określoną w obowiązujących przepisach prawa (pkt 2). W uzasadnieniu odnośnie naruszenia z pkt 1 podano, że w trakcie kontroli ustalono, iż nie została w pełni zrealizowana inwestycja polegająca na budowie zakładu zagospodarowania odpadów, spełniającego wymagania niezbędne do uznania go za RIPOK. Spółka eksploatowała wyłącznie kwaterę do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, która ponadto nie została wyposażona we wszystkie wymagane instalacje i urządzenia. Do użytkowania została przekazana tylko część instalacji obejmująca: kwaterę do deponowania odpadów o pow. 28.975,80 m2; zbiornik na odcieki z kwater składowania o pow. 2017,00 m2; zbiornik na wody deszczowe i p. poż. o pow. 1214,70 m2; platformę zrzutową odpadów o pow. 600,00 m2; sieć wodociągową o długości 767,00 m; sieć hydrantową o długości 600,00 m; drogi p.poż. o długości 500,00 m; drogi wewnętrzne o pow. 4000,00 m2. Pozostała część instalacji, które zgodnie z założeniami: Planu Gospodarki Odpadami Województwa P. na lata 2012-2017 zatwierdzonego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] czerwca 2012 r.; określonymi w decyzji Burmistrza S. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; określonymi w decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, miała wchodzić w skład Zakładu Zagospodarowania Odpadów i miała być eksploatowana po wybudowaniu, nie została wykonana. Eksploatowana była wyłącznie kwatera do składowania odpadów, która jako instalacja przeznaczona do przetwarzania odpadów w procesie unieszkodliwiania odpadów, nie spełniała wszystkich wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2013 r. poz. 523). Eksploatowana przez Spółkę instalacja do składowania odpadów balastowych, nie została wyposażona we wszystkie wymagane instalacje i urządzenia tj.: system ujmowania gazu składowiskowego z kwatery I składający się z 7 studni odgazowujących, pionowych, wyposażonych w filtry dezodorujące lub w przypadku stwierdzenia ilości gazu pozwalającego na jego spalenie wyposażonych w pochodnię zbiorczą dla 7 studni odgazowujących; urządzenie do mycia umożliwiające dezynfekcję kół pojazdów opuszczających obiekt (brodzik dezynfekcyjny o wymiarach 14,5 x 4,8 x 0,4 m); zewnętrzny system rowów drenażowych (rów opaskowy wokół kwatery I o głębokości 0,35 m, szerokości dna 0,6 m i nachyleniu skarp 1:1,5, umocniony płytami betonowymi) uniemożliwiający dopływ wód powierzchniowych i podziemnych do składowiska odpadów; system drenażu zboczy umożliwiający spływ wód odciekowych do głównego systemu drenażu; repery umożliwiające kontrolę osiadania powierzchni składowiska odpadów. Ponadto zgodnie projektem budowlanym składowisko powinno być wyposażone w 8 piezometrów służących do prawidłowego monitorowania stanu wód podziemnych. Jednak jak ustalono w trakcie oględzin, piezometr PI na odpływie wód podziemnych ze składowiska został zniszczony (zabetonowany), a piezometru P8 na odpływie wód podziemnych ze składowiska nie było. Odnośnie naruszenia z pkt 2 podano, że trakcie kontroli ustalono, iż na składowisku zostały unieszkodliwione odpady w ilości 554,15 Mg. Przekazane organowi wyniki badań dotyczące roku 2014, wykonane przez zarządzającego składowiskiem odpadów, jednak nie obejmowały: pomiaru objętości wód odciekowych; kontroli osiadania powierzchni składowiska odpadów w oparciu o ustalone repery; badania substancji i parametrów wskaźnikowych w gazie składowiskowym; pomiarów emisji gazu składowiskowego; kontroli struktury i składu masy składowiska odpadów pod kątem zgodności z pozwoleniem na budowę składowiska odpadów oraz instrukcją prowadzenia składowiska odpadów. Podniesiono, że zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany prowadzić monitoring składowiska odpadów w fazie przedeksploatacyjnej, eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej oraz przekazywać wyniki monitoringu składowiska odpadów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do końca pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego po zakończeniu roku, którego te wyniki dotyczą. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółka zarzuciła, że zarządzenie jest przedwczesne. Nadto wskazała na bezzasadność wystosowania zarządzenia, w związku z tym, że wskazane w jego uzasadnieniu uchybienia nie miały miejsca. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Odnośnie zarzutu przedwczesności Spółka wywiodła, że protokół z kontroli nie został jej doręczony. Wskazano, że Spółka w toku czynności kontrolnych reprezentowana była przez M. P., o czym strona informowała organ w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. Wskazano również, że adresem do korespondencji w zakresie kontroli była ul. [...] w B. Do pisma zostało załączone pełnomocnictwo podpisane przez Prezesa Zarządu komplementariusza strony J, S. upoważniające M. P. do reprezentacji strony w zakresie kontroli WIOŚ w B., zgodnie ze złożonym w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez WIOS upoważnieniem nr [...]. Tymczasem organ przesłał wezwanie do stawienia się na podpisanie protokołu bezpośrednio na adres strony w Warszawie, pomijając pełnomocnika i ignorując podany przez stronę adres do korespondencji. Wezwanie do stawienia się na dzień [...] lipca 2015 r. doręczono stronie w dniu ,,, lipca - strona miała 3 dni na zastosowanie się do wezwania organu. W dniu [...] lipca 2015 r. ze Spółki wysłane zostało pismo informujące o nieobecności Prezesa Zarządu – J. S. do dnia [...] sierpnia 2015 r. wraz z prośbą o wyznaczenie innego terminu podpisania protokołu. Organ ignorując przesłaną informację, jak również pomijając pełnomocnika, przesłał protokół z kontroli bezpośrednio na adres strony. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r. strona wniosła zastrzeżenia do protokołu z kontroli, wskazując na szereg nieprawidłowości w ustaleniach organu. Organ do chwili obecnej nie ustosunkował się do zastrzeżeń strony. Konkludując Spółka podała, że zważywszy na fakt niedoręczania protokołu z kontroli w sposób prawidłowy, tj. pełnomocnikowi strony na wskazany adres, jak również nieustosunkowanie się do zastrzeżeń strony, zarządzenie pokontrolne należy uznać za przedwczesne. Odnosząc się do stwierdzonych nieprawidłowości podano, że zarządzane przez Spółkę składowisko odpadów wyposażone jest we wszystkie wymagane urządzenia i spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów. Nieprawdziwe są twierdzenia organu o braku wyposażenia składowiska w wymagane urządzenia. Podkreślono przy tym, że inspektor – A. C., prowadząca kontrolę w 2015 r., w wyniku której wydane zostało kwestionowane zarządzenie pokontrolne, przeprowadziła również kontrolę przedmiotowego składowiska w dniach [...] grudzień 2014 r., przed oddaniem instalacji do użytkowania. Kontrola zakończona została protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W protokole tym brak jest jakichkolwiek wzmianek na temat nieprawidłowości lub braków w wyposażeniu uniemożliwiających rozpoczęcia eksploatacji składowiska. W trakcie czynności kontrolnych prowadzonych w 2015 r. organ dwukrotnie pytał stronę, czy była dokonywana jakakolwiek przebudowa, modernizacja, czy rozbudowa instalacji i strona dwukrotnie w pismach z dnia [...] maja i [...] czerwca 2015 r. odpowiadała, że żadnych zmian instalacji nie było. Skoro w grudniu 2014 r. instalacja została dopuszczona do użytkowania (po kontroli tego samego inspektora WIOŚ), żadne zmiany w wyposażeniu składowiska nie były dokonywane, to niezrozumiałe są zarzuty organu o braku stosownego wyposażenia, zwłaszcza, że wymienione w zarządzeniu urządzenia składowisko posiada. Podniesiono przy tym, że w protokole z kontroli, organ nie stawia stronie zarzutu braku wymienionych w zarządzeniu urządzeń, a wskazuje jedynie na brak pozwolenia na użytkowanie tych urządzeń. W zastrzeżeniach do protokołu z kontroli strona wskazała, że np. repery i piezometry nie wymagają pozwolenia na użytkowanie w ogóle, zaś system ujmowania gazu, przepompowania, rów są częściami składowymi pola składowego lub przepompowni, a zatem pozwolenia na użytkowanie dla tych urządzeń nie wydaje się. Odnosząc się do wyposażenia składowiska w brodzik dezynfekcyjny podano, że brodzik został na składowisku wykonany, o czym inspektor prowadzący kontrolę wiedział, ponieważ widział brodzik w trakcie czynności kontrolnych. Na marginesie dodano, że choć w pozwoleniu zintegrowanym przewidziane są odpady ulegające biodegradacji, to strona od momentu oddania składowiska do eksploatacji, nie przyjmuje odpadów ulegających biodegradacji, a zatem nie ma też obowiązku mycia i dezynfekcji kół wyjeżdżających pojazdów, tj. korzystania z brodzika. Odnosząc się do kwestii braku wyposażenia składowiska w wymagane piezometry, podkreślono, że wyposażenie w tym zakresie zgodne jest z § 25 ww. rozporządzenia. Zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym strona powinna mieć 5 piezometrów, w tym dwa zapasowe. Zatem 6 sprawnych piezometrów w pełni realizuje zapisy rozporządzenia oraz wymogi stawiane w pozwoleniu zintegrowanym. Odnośnie naruszenia dotyczącego nie wykonania monitoringu składowiska odpadów, ponieważ nie zostały wykonane wszystkie badania, Spółka podała że rozpoczęła jego eksploatację w grudniu 2014 r. Dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r. WIOŚ zakończył kontrolę nowowbudowanego składowiska odpadów, a pierwsze odpady zostały przyjęte na składowisko dopiero w dniach [...] grudnia 2014 r. Przepisy przedmiotowego rozporządzenia Ministra Środowiska określają częstotliwość wykonywania badań poszczególnych parametrów. I tak najczęściej wykonuje się badania objętości wód odciekowych, emisji gazu składowiskowego i składu gazu składowiskowego - co 1 miesiąc. Pozostałe badania co 3 miesiące, a w przypadku osiadania składowiska, czy struktury i masy odpadów – co 12 miesięcy. Absurdalny jest więc, zdaniem Spółki, zarzut o niewykonaniu obowiązkowych badań w 2014 r. skoro eksploatacja składowiska rozpoczęła się dopiero w końcu grudnia, a obowiązek wykonania pierwszych badań fazy eksploatacyjnej powstał w styczniu 2015 r. Zatem żadnych nieprawidłowości w zakresie monitoringu składowiska nie ma. Organ w odpowiedzi na wezwanie podał, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne, nie zostało wydane na podstawie kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] grudnia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. Kontrola grudniowa została przeprowadzona w związku ze zgłoszeniem oddania do użytkowania części własnej instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Przed podjęciem kontroli organ informował inwestora, że przekazanie inwestycji powinno mieć miejsce w momencie zakończenia jej budowy, a nie w trakcie. Protokół kontroli został sporządzony w zakresie zastanego stanu faktycznego, potwierdzonego częściowym odbiorem instalacji przez organ nadzoru budowlanego. W związku z tym, że do obowiązków inwestora należała budowa instalacji zgodnie z harmonogramem i kosztem realizacji zadań określonym w Planie Gospodarki Odpadami Województwa P. na lata 2012-2017 i eksploatacja zakładu po wybudowaniu, kontrolowanemu przedsiębiorcy udzielono instruktażu w zakresie obowiązku wynikającego z art. 76 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, dotyczącego poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o planowanym terminie oddania do użytkowania kolejnego etapu prowadzonej inwestycji. Kontrola, w wyniku której zostało wydane kwestionowane zarządzenie pokontrolne została przeprowadzona w okresie od [...] kwietnia 2015 r. do [...] lipca 2015 r. Przeprowadzenie niniejszej kontroli było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W trakcie kontroli interwencyjnej stwierdzono, że w ramach Zakładu Zagospodarowania Odpadów eksploatowana jest wyłącznie kwatera do składowania odpadów balastowych, która nadal nie jest wyposażona we wszystkie wymagane urządzenia i instalacje. Ustalono, że posiadaczem odpadów był L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. Zgodnie z przedstawionym w trakcie kontroli pełnomocnictwem M. P. - Kierownik Składowiska posiadał umocowanie w zakresie składania i odbioru dokumentów oraz składania wyjaśnień, nie posiadał natomiast umocowania do reprezentowania Spółki przed organem kontroli w pełnym zakresie, w tym nie posiadał prawa do zapoznania się i podpisania protokołu kontroli. Kontrolowany przedsiębiorca był o tym fakcie informowany w piśmie organu z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczącym wezwania do udziału w czynnościach kontrolnych, uwzględniających zapoznanie się i podpisanie protokołu. Organ podał, że kwestia przekazania protokołu kontroli i uwag do niego została wyjaśniona w piśmie z dnia [...] września 2015 r. Końcowo podniesiono, że organ nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich zgłoszonych uwag, zaś jego stanowisko zostało szeroko przedstawione w protokole kontroli nr [...] i nie ulega zmianie. W skardze do sądu administracyjnego na zarządzenie pokontrolne Spółka zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że instalacja do składowania odpadów balastowych, nie została wyposażona we wszystkie wymagane instalacje i urządzenia tj.: system ujmowaniu gazu składowiskowego z kwatery I składający się z 7 studni odgazowujących, pionowych; urządzenie do mycia umożliwiające dezynfekcję kół pojazdów opuszczających obiekt; zewnętrzny system rowów drenażowych; system drenaży zboczy umożliwiających spływ wód odciekowych do głównego systemu drenażu; rapery umożliwiające kontrolę osiadania powierzchni składowiska odpadów, podczas gdy w rzeczywistości składowisko wyposażone jest we wszystkie ww. urządzenia; 2. naruszenie przepisów postępowania art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 686), poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było żadnych uchybień w działalności skarżącej Spółki, a przez to nie było również potrzeby podjęcia działań służących wyeliminowaniu rzekomych uchybień, co przesądza o bezzasadności wydania kwestionowanego zarządzenia; 3. naruszenie prawa materialnego: - art. 40 ust. 2 K.p.a., poprzez zaniechanie doręczenia protokołu z kontroli pełnomocnikowi Spółki; - art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. 2013 poz. 523), poprzez jego błędne zastosowanie i zarzucenie przez organ niewykonywania obowiązkowych badań w 2014 r. podczas, gdy eksploatacja składowiska rozpoczęła się dopiero w końcu grudnia, a obowiązek wykonania pierwszych badań fazy eksploatacyjnej powstał w styczniu 2015 r. Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Nadto Spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz ze wszystkich dokumentów zgormadzonych w trakcie kontroli zakończonej tym protokołem na okoliczność potwierdzenia, że składowisko odpadów wyposażone jest we wszystkie wymagane urządzenia oraz spełnia warunki określone w rozporządzeniu i pozwoleniu zintegrowanym. Uzasadnienie skargi jest zbieżne z uzasadnieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę w całości oraz wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zobowiązanie organu do przekazania sądowi całości akt postępowania zakończonego wydaniem protokołu kontroli nr [...], na podstawie którego zostało wydane kwestionowane zarządzenie pokontrolne i w związku z nieprzekazaniem sądowi przez organ całości akt postępowania wniesiono o wymierzenie grzywny w trybie art. 54 § 1 P.p.s.a. Odnośnie prawidłowości doręczenia protokołu kontroli pełnomocnik dodatkowo wywiódł, że protokół jako dokumentem kończący kontrolę stanowi element procedury kontrolnej. Zatem jeśli pełnomocnictwo obejmowało umocowanie pełnomocnika do "reprezentowania Spółki w zakresie kontroli", to na jego podstawie pełnomocnik umocowany był również do podpisania protokołu kontroli. Podniesiono, że organ w toku kontroli nie kwestionował umocowania pełnomocnika M. P. do reprezentowania strony skarżącej w toku prowadzonej kontroli i wszystkie pisma w sprawie, poza protokołem, kierował wprost do pełnomocnika na podany przez niego adres. Odnosząc się do stanowiska organu, że do kontroli nie miały zastosowania przepisy K.p.a. a zatem nie miały zastosowania reguły dotyczące pełnomocnika i doręczania pism pełnomocnikowi, podano że wszystkie procedury znają instytucję pełnomocnika. Wskazano, że m.in. z przepisu art. 80 ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, iż kontrolowany nie tylko ma prawo, ale i obowiązek ustanowić pełnomocnika, w sytuacji gdy jest nieobecny w czasie kontroli i nie bierze bezpośredniego udziału w kontroli. Zdaniem pełnomocnika wykładania art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, dokonana przez organ, zgodnie z którą protokół przekazuje się bezpośrednio do kontrolowanego i nie ma obowiązku przekazania go pełnomocnikowi, jest błędna gdyż nie uwzględnia art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skoro kontrolowany może, a nawet powinien ustanowić reprezentanta, a każda czynność może być dokonana przez pełnomocnika, to organ powinien przesłać protokół z kontroli do pełnomocnika na podany przez niego adres. Wysłanie protokołu bezpośrednio na adres strony skarżącej oznacza, że protokół nie został doręczony w sposób prawidłowy, a co za tym idzie wydanie kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego należy uznać za przedwczesne. Odnośnie braku wyposażenia składowiska we wszystkie urządzenia pełnomocnik podniósł, że w protokole kontroli nr [...] organ wskazał jedynie, iż nie okazano decyzji zezwalającej na użytkowanie tych urządzeń, a nie że nie ma ich w ogóle. W uwagach do protokołu z kontroli skarżący wskazał, że posiada pozwolenie na użytkowanie instalacji do unieszkodliwiania odpadów – składowiska odpadów. Brodzik został wykonany, co inspektor widział w trakcie kontroli, zaś system ujmowania gazu, system drenażu zboczy i rów opaskowy stanowią część składową kwatery – a ta została oddana do użytkowania. Rapery – zostały wykonane, natomiast nie wymagają pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] listopada 2014 r. potwierdza, że budowa instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. To, że w decyzji nie zostały wprost wymienione takie elementy jak, rów opaskowy czy studnie odgazowujące nie oznacza, że decyzja ich nie obejmuje. Te elementy stanowią bowiem część pola składowego i wymienione są w projekcie budowlanym. Poza tym organ nadzoru budowlanego nie zezwoliłby na użytkowanie instalacji, gdyby nie była ona wyposażona w te elementy, ponieważ stanowią one nieodzowny element składowiska odpadów. W grudniu 2014 r. zgłoszono do organu oddanie do użytkowania część instalacji. Organ wówczas nie wniósł zastrzeżeń, potwierdził wykonanie urządzeń i instalacji wymienionych w pozwoleniu na użytkowanie. W protokole kontroli zapisano wówczas, że podczas kontroli udzielono instruktażu w zakresie obowiązku poinformowania przez inwestora o planowanym terminie oddania do użytkowania kolejnego etapu prowadzonej inwestycji. To sformułowanie, zdaniem pełnomocnika, nie oznacza że stwierdzono brak wyposażenia instalacji w urządzenia zabezpieczające składowisko, wymienione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Brak jest przecież jakichkolwiek zapisów w protokole kontroli wskazujących na brak wyposażenia w niezbędne urządzenia uniemożliwiające eksploatację składowiska odpadów. Odnośnie braku monitoringu odpadów podtrzymano uzasadnienie zawarte w skardze, tzn. stwierdzono, że zarzut niewykonywania obowiązku badań w 2014 r. jest absurdalny, ponieważ obowiązek wykonania pierwszych badań fazy eksploatacyjnej powstał w styczniu 2015 r. Organ replikę na to pismo zawarł w piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 686, dalej: ustawa). Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Z treści powyższego przepisu wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa bowiem na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 ustawy. Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (vide: wyroki NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to bowiem akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt ten może być zaskarżony do sądu administracyjnego po wyczerpaniu procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa określonej w art. 52 § 3 P.p.s.a. i w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. Warunki te zostały w sprawie spełnione, wobec czego skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W tym miejscu podać należy, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie stosuje się przepisów K.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne. Postępowanie to jest prowadzone na podstawie przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, do których to przepisów odsyła art. 12a tej ustawy. Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego (vide: powołany powyżej wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09 oraz wyrok z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12). Sąd kontrolujący takie zarządzenie może na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylić taki akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej kontrola odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą a wydane zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. Legalności kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego nie podważa główny zarzut skargi dotyczący przedwczesnego wydania zarządzenia pokontrolnego z uwagi na nieprawidłowe doręczenie protokołu kontroli. Zdaniem skarżącej Spółki protokół powinien być doręczony pełnomocnikowi a nie bezpośrednio do kontrolowanego. Stanowisko to, zdaniem Sądu, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy niniejszej nie zasługuje na uwzględnienie. A mianowicie odnośnie kwestii dotyczącej doręczenia protokołu kontroli mamy do czynienia z następującymi faktami: - na podstawie uchwały z dnia [...] lutego 2015 r. Spółka Z. przekształciła się w Spółkę komandytową L. Sp. z o.o. z siedzibą pod tym samym adresem tj. przy ul. [...] w W.; - M. P. w dniu [...] kwietnia 2015 r. przedstawił pełnomocnictwo wystawione przez Spółkę Z. z dnia [...] lutego 2015 r. do reprezentowania spółki w zakresie bieżącego funkcjonowania składowiska odpadów, w zakresie dokumentacji wymaganej przepisami prawa jak również do składania i odbioru wymaganych dokumentów oraz składania wyjaśnień; - w związku z ustaleniem faktu przekształcenia Spółki, organ w dniu [...] maja 2015 r. wystawił kolejne upoważnienie do kontroli obejmujące okres od wszczęcia kontroli w dniu [...] kwietnia 2015 r. na Spółkę L. Upoważnienie zostało przekazane zarówno M. P. - Kierownikowi składowiska jak i J. S., zgodnie z KRS upoważnionemu do reprezentowania spółki. Upoważnienie do kontroli skierowane do M. P. zostało przesłane na adres ul. [...] w B. Przedmiotowa korespondencja została zwrócona do organu z adnotacją, że nie została odebrana przez M. P. – została odebrana przez osobę nieuprawnioną; - w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] maja 2015 r., dotyczące przedłożenia dokumentów w zakresie wszczętej kontroli, zostało przekazane kolejne pełnomocnictwo z dnia [...] maja 2015 r. Pełnomocnictwo to zostało udzielone bezpośrednio do przedmiotowej kontroli i upoważniało pełnomocnika do składania i odbioru wymaganych dokumentów i składania wyjaśnień; - w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. organ wezwał kontrolowany podmiot do podpisania protokołu kontroli osobiście bądź przez pełnomocnika upoważnionego do podpisania protokołu – termin wyznaczono na dzień [...] lipca 2015 r. a pismo zostało skierowane bezpośrednio do J. S.; - w związku z brakiem odpowiedzi na powyższe, inspektorzy w dniu [...] lipca 2015 r. podpisali protokół kontroli i tym samym zakończyli czynności kontrolne; - w dniu [...] lipca 2015 r. jeden egzemplarz podpisanego przez inspektorów protokołu przesłano podmiotowi kontrolowanemu. W tym samym dniu do organu wpłynęła informacja, że J. S. nie może stawić się na podpisanie protokołu kontroli bo do dnia [...] sierpnia 2015 r. będzie przebywał na urlopie wypoczynkowym; - w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Spółka złożyła wniosek o przekazanie protokołu kontroli pełnomocnikowi – M. P. Pismo to zostało podpisane między innymi przez J. S. W ocenie Sądu doręczenie protokołu kontroli kierownikowi kontrolowanej jednostki było zasadne i zgodne z charakterem instytucji kontroli poprzedzającej wydanie zarządzenia pokontrolnego. Jak już wskazano powyżej przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1-2 ustawy przewidują trzy formy działania organu inspekcji, będące konsekwencją ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Te zróżnicowane formy reakcji zależą od stwierdzonych naruszeń, kierowane są też do różnych podmiotów. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli. Brak jest odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń sankcjonowany jest karnie, odpowiedzialność związana jest jednak z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą. Adresatem zarządzenia pokontrolnego jak i protokołu kontroli jest kierownik kontrolowanej jednostki, czyli osoba zarządzająca jej działalnością i mająca wpływ na praktykę i przyjmowane faktyczne rozwiązania. O konieczności doręczenia protokołu kontroli kierownikowi jednostki organizacyjnej stanowi przepis art. 11 ust. 1 ustawy a o doręczeniu zarządzenia pokontrolnego art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, że wykładania art. 11 ust. 1 ustawy, dokonana przez organ, zgodnie z którą protokół przekazuje się bezpośrednio do kontrolowanego i nie ma obowiązku przekazania go pełnomocnikowi, jest błędna gdyż nie uwzględnia art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem pełnomocnika skoro zgodnie z art. 80 ust. 3 kontrolowany może, a nawet powinien ustanowić reprezentanta, a każda czynność może być dokonana przez pełnomocnika, to organ powinien przesłać protokół z kontroli do pełnomocnika na podany przez niego adres. Przepis art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Z kolei przepis art. 80 ust. 3 tej ustawy stanowi, że kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Pełnomocnikowi skarżącej Spółki uszło uwadze to, że przepis art. 80 ust. 2 pkt 4 wśród wyjątków od zastosowania ust. 1 przewiduje przypadek przeprowadzenia kontroli która jest uzasadniona bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Taka kontrola może być przeprowadzona pod nieobecność kontrolowanego czy też upoważnionej przez niego osoby. Z taką właśnie kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej, co zostało zapisane na s. 3 protokołu (przeprowadzona kontrola miała charakter interwencyjny i jej przeprowadzenie było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego). W świetle powyższego stwierdzić należy, że wskazane przez pełnomocnika przepisy art. 80 ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jako uzasadniające błędną wykładnię art. 11 ust. 1 ustawy, nie miały w sprawie zastosowania. Nadto w ocenie Sądu przepis art. 11 ust. 1 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Co oznacza, że należy odróżnić czynności kontrolne od sporządzenia protokołu z kontroli i jego podpisania. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie stanowisko pełnomocnika, zgodnie z którym umocowanie pełnomocnika do reprezentowania Spółki w zakresie kontroli oznacza również umocowanie do podpisania protokołu kontroli. Protokół kontroli zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Z powyższego wynika, że organ mógł przeprowadzić kontrolę składowiska odpadów pod nieobecność kontrolowanego czy osoby przez niego upoważnionej. Poza tym organ miał obwiązek doręczyć protokół kontroli celem jego podpisania kierownikowi kontrolowanej jednostki. Nawet w sytuacji gdyby udzielone pełnomocnictwo zawierało szczególne upoważnienie do odbioru protokołu i jego podpisania organ musiałby go doręczyć kierownikowi kontrolowanej jednostki. Taka regulacja jak już wskazano powyżej podyktowana jest charakterem instytucji zarządzenia pokontrolnego, które ma na celu wyegzekwowanie działań służących wyeliminowaniu stwierdzonych naruszeń. A tylko kierownik kontrolowanej jednostki jest w stanie podjąć stosowne działania. W sprawie niniejszej nie tylko argumenty natury prawnej świadczą o zasadności działania organu, polegającego na doręczeniu protokołu kontroli kierownikowi kontrolowanej jednostki ale także okoliczności faktyczne, które w ocenie Sądu, świadczą o działaniu Spółki polegającym na celowym przedłużaniu postępowania kontrolnego. Świadczy o tym m.in. nieodbieranie korespondencji przez pełnomocnika, wysłanej na prawidłowy adres (nieodebranie upoważnienia organu do przeprowadzenia kontroli wysłanego na adres ul. [...] w B.), czy też podpisanie pisma z dnia [...] lipca 2015 r. przez kierownika kontrolowanej jednostki, zawierającego wniosek o przekazanie protokołu kontroli pełnomocnikowi, kiedy to zgodnie z informacją przesłaną do organu w dniu [...] lipca 2015 r. kierownik miał przebywać na urlopie i co też uniemożliwiało mu podpisanie protokołu kontroli. Nadto zauważyć należy, że z protokołu kontroli wynika iż M. P. jako kierownik składowiska dopuścił się szeregu naruszeń ustawy o odpadach i ustawy - Prawo ochrony środowiska za co został ukarany mandatami. W takich okoliczność trudno przyjąć, aby dawał on gwarancję usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że protokół kontroli został prawidłowo doręczony kierownikowi kontrolowanej jednostki a zarzut przedwczesnego wydania zarządzenia pokontrolnego uznać za bezzasadny. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący bezzasadności wydania kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego. Zdaniem Spółki w sprawie nie było żadnych uchybień w jej działalności, a przez to nie było również potrzeby podjęcia działań służących ich wyeliminowaniu. Stanowisko Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. W zarządzeniu pokontrolnym stwierdzono, że Spółka eksploatuje inwestycję polegającą na budowie zakładu zagospodarowania odpadów, która nie została w pełni zrealizowana oraz nie prowadzi monitoringu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Zdaniem Spółki skoro instalacja została dopuszczona do użytkowania i w protokole kontroli przeprowadzonej w grudniu nie stwierdzono nieprawidłowości lub braków w wyposażeniu uniemożliwiającym rozpoczęcie eksploatacji składowiska, niezrozumiałe są zarzuty organu o braku stosownego wyposażenia. Strona skarżąca wywiodła, że w protokole z kontroli grudniowej, organ nie stawia stronie zarzutu braku wymienionych w zarządzeniu urządzeń, a wskazuje jedynie na brak pozwolenia na użytkowanie tych urządzeń. Zdaniem strony skarżącej brak pozwolenia na użytkowanie nie świadczy o tym, że tych urządzeń nie ma, bo nie wszystkie z nich wymagają takiego pozwolenia a niektóre z nich stanowią część składową kwatery, która została oddana do użytkowania. Nadto zdaniem strony skarżącej zgłoszona do użytkowania część instalacji i zapis w protokole kontroli grudniowej o udzieleniu instruktażu w zakresie obowiązku poinformowania przez inwestora o planowanym terminie oddania do użytkowania, kolejnego etapu prowadzonej inwestycji nie może świadczyć o tym, że składowisko nie było wyposażone w niezbędne urządzenia umożliwiające jego eksploatację. Spółka wywiodła także, że obowiązek wykonania pierwszych badań fazy eksploatacyjnej powstał w styczniu 2015 r., stąd twierdzenie organu o braku monitoringu też jest bezzasadne. Odnosząc się do powyższego podać należy, że w dniu [...] lutego 2013 r. została zawarta umowa dzierżawy działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości K., gm. S. pomiędzy Gminą S. a skarżąca Spółką (w uprzedniej formie prawnej). Umowa została zawarta w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu zagospodarowania odpadów, spełniającego wymagania niezbędne do uznania go za Regionalną Instalację Przetwarzania Odpadów Komunalnych składającego się z: instalacji do mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych; instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzania z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, instalacji do składowania odpadów powstających po procesie mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz eksploatacji zakładu po wybudowaniu. Do obowiązków Spółki należała budowa i eksploatacja zakładu, zajmującego się przetwarzaniem, selekcją, segregacją i składowaniem odpadów. W dniu [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie części instalacji w skład której wchodzą: kwatera do deponowania odpadów, zbiornik na odcieki z kwater składowania, zbiornik na wody deszczowe i p.poż., platforma zrzutowa odpadów, sieć wodociągowa, sieć hydrantowa, drogi p.poż., drogi wewnętrzne. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2014 r. udzielono Spółce instruktażu w zakresie obowiązku poinformowania organu o planowanym terminie do użytkowania kolejnego etapu prowadzonej inwestycji. W takcie kontroli, której wyniki stanowiły postawę wydania kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego stwierdzono, że kwatera do składowania odpadów jest eksploatowana. Z powyższego wynika, że strona Skarżąca, rozpoczęła eksploatację kwatery przed wybudowaniem całego zakładu. Już samoistne wykorzystywanie kwatery, która miał służyć do składowania odpadów powstających po procesie mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, do składowania właściwie wszelkich odpadów w tym wbrew zakazowi ulegających biodegradacji, mogło zdaniem Sądu, stanowić podstawę do zastosowania bardziej restrykcyjnego środka niż tylko wydanie zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie pokontrolne nie nakłada bowiem na stronę zadanych konkretnych obowiązków. Stanowi jedynie przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska. Trudno zatem w takim wypadku dopatrywać się złej woli organu i podzielić stanowisko strony Skarżącej, że kwatera jest wyposażona we wszystkie urządzenia. Jeżeli istotnie kwatera była wyposażona we wszystkie urządzenia Spółka mogła poinformować organ o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego. Tymczasem oprócz polemiki z protokołem Spółka nie podjęła żadnych działań w celu faktycznego wykazania, że kwatera ma wszystkie urządzenia. Odnośnie wykonywania obowiązkowych badań monitoringowych podać należy, że wbrew temu co wywodzi strona Skarżąca powstał on w dniu [...] grudnia 2014 r. (dzień w którym stała się ostateczna decyzja Marszałka Województwa P. z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzająca instrukcję prowadzenia przedmiotowego składowiska odpadów), od tej daty rozpoczęła się faza eksploatacyjna prowadzenia składowiska. Fakt istnienia stwierdzonych w zarządzeniu pokontrolnym uchybień i brak ich wyeliminowania potwierdza decyzja PWIOŚ w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. wstrzymująca działalność Spółki polegającą na przetwarzaniu odpadów na przedmiotowym składowisku. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. Od tej decyzji Spółka złożyła skargę do WSA w Warszawie. Końcowo nadmienić należy, że wniosek strony o wymierzenie organowi kary grzywny za nieprzekazanie Sądowi całości akt zostanie wyłączony do odrębnego postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę oddalił.