II SA/Bk 107/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. O., G. S., S. S., Ł. S., J. D., K. S., L. S., B. G. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2019 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody P. solidarnie na rzecz skarżących H. O., G. S., S. S., Ł. S., J. D., K. S., L. S., B. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z [...] października 2019 r. znak [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego o uregulowanie zapłaty za wywłaszczone nieruchomości. Postanowienia wydano w następującym stanie sprawy. We wniosku datowanym na [...] września 2019 r., który wpłynął do Prezydenta Miasta S. [...] września 2019 r., H. O. "w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców wpisanych do księgi wieczystej KW [...]" wystąpiła o uregulowanie zapłaty za nieruchomości oznaczone pierwotnymi numerami działek [...] o powierzchni 2544 m2 i [...] o powierzchni 1407 m2 położonych przy ulicy [...] w S.. Działki zostały wywłaszczone decyzjami Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 1976 r. oraz z [...] listopada 1977 r. (kserokopie decyzji załączono do wniosku). Wniosek zakończono w następujący sposób: "Biorąc pod uwagę powyższe dowody nasz wniosek jest w pełni uzasadniony, i wnoszę o jego realizację". Ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji oraz dołączonego do wniosku inicjującego postępowanie materiału dowodowego wynika, że: - postanowieniem z [...] grudnia 1952 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w S. Wydział Cywilny stwierdził, że prawa do spadku po J. S. nabyły dzieci zmarłego, tj. L. S., C. S., J. S. i H. S. w ¼ części każde z nich oraz prawo do 1/5 części jako dożywocie nabyła wdowa B. K.; - następnie H. S., C. S. i L. S. sprzedali przysługujące im ¾ udziału w prawie własności działki nr [...] (nabytej spadkobraniem) małżonkom B. (ta część działki została wpisana do Księgi wieczystej KW [...]); - postanowieniem Sądu Powiatowego w S. z [...] lutego 1964 r. sygn. akt [...] dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w S. o pow. 1,5331 ha, oznaczonej nr [...], mającej urządzoną KW nr [...], stanowiącą współwłasność małżonków B. do ¾ części oraz J. S. do ¼ części w taki sposób, że nieruchomość przyznano na współwłasność w częściach równych małżonkom , zaś działkę o pow. 0,3066 ha oddzieloną na planie czerwoną linią przyznano w dożywotnie użytkowanie B. K.; - aktem własności ziemi nr [...] uwłaszczono B. K. nieruchomością położoną w S. oznaczoną nr [...] o pow. 0,3941 ha i nr [...] o pow. 0,2350 ha i założono na te nieruchomości KW nr [...] (działkę nr [...] odłączono z KW nr [...], a działka nr [...] nie miała założonej księgi wieczystej); - decyzjami Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 1976 r. oraz z [...] listopada 1977 r. wywłaszczono od B. K. działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,3951 ha (powstałe z podziału działki nr [...]); - decyzją Prezydenta Miasta S. wydaną we wznowionym postępowaniu dnia [...] grudnia 1983 r. uchylono decyzję z [...] października 1974 r. w sprawie nadania B. K. aktu własności ziemi. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia 10 stycznia 1984 r.; - H. O., L. Ż., G. S., S. S., Ł. S., J. D., K. S., L. S. i B. G. wnieśli następnie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych z 1976 r. i z 1977 r. Postępowania nieważnościowe w obydwu przypadkach zostały umorzone z uwagi na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawców. Decyzje umarzające postępowanie są ostateczne i prawomocne (odnośnie działki nr [...] wyrokiem z 13 maja 2009 r. w sprawie I SA/Wa 1759/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę od decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą postępowanie nieważnościowe – wyrok jest prawomocny, zaś odnośnie działki nr [...] decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą postępowanie nieważnościowe). Ustalając powyższe Prezydent Miasta S. wydał postanowienie z [...] października 2019 r. odmawiające – na wniosek z [...] września 2019 r. - wszczęcia postępowania o uregulowanie zapłaty za wywłaszczone działki nr [...] i [...]. Wskazał, że H. O. jako spadkobierca J. S. nie była właścicielem lub współwłaścicielem działek w dacie wywłaszczenia (nie była stroną postępowań wywłaszczeniowych), bowiem byli nimi wyłącznie małżonkowie B.. Postanowienie doręczono wyłącznie H. O. Zażalenie złożyła H. O. Sformułowała zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niedokonanie analizy treści ksiąg wieczystych, w których ujawniono zmiany własnościowe działek. W jej ocenie, mimo uchylenia aktu własności ziemi wydanego wobec B. K., uprawnionymi do działek w jej miejsce byli: K. S., J. D., S. S., L. S., B. G., K.S . Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda P. utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy wskazując, że wniosek o wszczęcie postępowania złożyła H. O.. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko Prezydenta Miasta odnośnie braku po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (nie była stroną postępowań wywłaszczeniowych dotyczących działek nr [...] i [...], jak również nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego, że jest spadkobiercą po B. K.). Także wskazał, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowych właścicielami działki oznaczonej uprzednio nr [...] byli wyłącznie małżonkowie B. a nie spadkobiercy J. S., do których wnioskodawczyni się zalicza. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda P. odmówił H. O. uzupełnienia własnego postanowienia z [...] grudnia 2019 r. znak [...] (powinno być z [...] grudnia 2019 r., bowiem datą [...] grudnia 2019 r. opatrzony był wniosek o uzupełnienie a nie zaskarżone postanowienie – przyp. sądu) - nie znajdując podstaw do zastosowania art. 111 § 1 K.p.a. Organ wskazał, że nie doszło do częściowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem odmowa wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem kompletnym. Skargę na postanowienie Wojewody złożyli do sądu administracyjnego H. O., G. S., S. S., Ł. S., J. D., K. S., L. S. i B. G. W skardze wskazano, że wszystkich www. skarżących reprezentuje H. O., która dołączyła pełnomocnictwo (k. 35). W skardze wywiedziono, że we wniosku z [...] września 2019 r. "H. O. we własnym imieniu i jako pełnomocnik pozostałych skarżących" wystąpiła o zapłatę za wywłaszczone działki nr [...] i [...]. Następnie przedstawiono chronologię zdarzeń dotyczących zmian własnościowych działek i chronologię ujawnienia zmian w księgach wieczystych. Stanowisko sformułowane w skardze zmierza do wykazania, że skoro w decyzjach wywłaszczeniowych wskazano numery ksiąg wieczystych, w których ujawnieni byli jako właściciele spadkobiercy po J. S. a nie małżonkowie B., to uprawnionymi do odszkodowania są wszyscy wnoszący skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu z powodów, które sąd wziął pod uwagę z urzędu nie będąc związanym wnioskami i zarzutami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, ale będąc związanym granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania administracyjnego można być w znaczeniu materialnym (gdy żądanie znajduje oparcie w przepisach administracyjnego prawa materialnego, tj. gdy konkretny przepis wnioskodawcę do czegoś uprawnia lub do czegoś zobowiązuje) lub w znaczeniu procesowym (gdy żądanie nie znajduje co prawda oparcia w przepisach prawa materialnego, ale wnioskodawca domaga się uzyskania rozstrzygnięcia będąc przekonanym, że interes prawny posiada). W tym drugim przypadku, gdy brak interesu prawnego (w znaczeniu materialnym) jest oczywisty, a żadne postępowanie administracyjne się nie toczy, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. – z przyczyn podmiotowych. Dodać nadto należy, że innymi poza wszczęciem postępowania i odmową wszczęcia postępowania sposobami załatwienia wniosku o wszczęcie postępowania są: rozpatrzenie wniosku w toku postępowania, jeśli został złożony w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne (art. 234 pkt 1 K.p.a.); załączenie wniosku do sprawy jako materiału, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu, jeśli nie pochodzi od strony postępowania (art. 234 pkt 2 K.p.a.). Te wszystkie sposoby oznaczają jednak, że niezależnie od tego, czy podmiot żądający dokonania przez organ czynności ma czy też nie ma interesu prawnego w znaczeniu materialnym, gdy wniósł żądanie to dysponuje uzasadnionym oczekiwaniem, że organ co najmniej w jeden z wyżej wskazanych sposobów się do niego ustosunkuje. Przepis art. 28 K.p.a. oznacza zatem również interes prawny w znaczeniu procesowym, tj. uzyskania formalnego załatwienia żądania. W sprawie niniejszej organ nie zauważył, że wniosek z [...] września 2019 r. H. O. złożyła nie tylko w imieniu własnym, ale również "w imieniu pozostałych spadkobierców wpisanych od księgi wieczystej" we wniosku wymienionej. W końcowej części wniosku wskazano zaś "nasz wniosek jest w pełni uzasadniony". Użycie takiego sformułowania wymagało od organu wyjaśnienia, kto konkretnie składa wniosek o wszczęcie postępowania, tj. czy wyłącznie H. O. czy też inne osoby, a jeśli tak – należało je ustalić, ewentualnie wezwać H. O. do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa lub do podpisania wniosku przez wszystkich składających. Tak się jednak nie stało, zaś z rozstrzygnięć i z uzasadnień postanowień obydwu instancji wynika, że organ rozpoznał wniosek jedynie częściowo, tj. jako złożony wyłącznie przez H. O. Jest to niezgodne ze wskazaniem we wniosku zbiorowego jego charakteru. Zdaniem sądu, opisana sytuacja stanowi naruszenie art. 28 K.p.a., bowiem nie wyjaśniono, kto żąda wszczęcia postępowania w oparciu o ten przepis, a w konsekwencji przedwcześnie orzeczono wyłącznie wobec osoby wprost podpisanej pod wnioskiem, mimo że nie była jedynym wnioskodawcą. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla te rozstrzygnięcia, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego jest sytuacja, w której w postępowaniu strona bez własnej winy nie brała udziału (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z wydruku z elektronicznego systemu przeglądania ksiąg wieczystych (ekw.ms.gov.pl), skarżący (osiem osób) są wymienieni w księdze wieczystej KW [...], której numer wskazano we wniosku z [...] września 2019 r. jako identyfikujący wnioskodawców (vide dołączony do akt sądowych wydruk, k. 43-44). Nie skierowano do nich jednak (za wyjątkiem H. O.) wydanych na skutek tego wniosku postanowień odmawiających wszczęcia postępowania. Odbyło się to z naruszeniem przepisu art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wyżej sąd wskazał, nie podjęto czynności celem wyjaśnienia, kto faktycznie złożył wniosek i w czyim imieniu uczyniła to H. O.. Rozpoznając wniosek jako złożony tylko przez tę skarżącą, organy pominęły pozostałych wnioskodawców uniemożliwiając im tym samym realizację praw procesowych do uzyskania formalnego załatwienia żądania, zgodnie z art. 28 w związku z art. 61 § 1, art. 61a §1 K.p.a. Jednocześnie z akt nie wynika, aby organy w innym postępowaniu lub innymi czynnościami załatwiły wniosek z [...] września 2019 r. w stosunku do pozostałych wnioskodawców. Także z akt sprawy nie wynika, aby organy traktowały H. O. jako pełnomocnika pozostałych wnioskodawców. Nie wezwały jej do przedłożenia pełnomocnictwa, doręczały jej orzeczenia i korespondencję jako jedynej stronie, a zatem nawet nie ustaliły, w czyim konkretnie imieniu ona występuje. Dodać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczy niebrania udziału "w postępowaniu". W sprawie niniejszej postępowanie administracyjne nie toczyło się, bowiem odmówiono jego wszczęcia. Nie wyklucza to jednak przyjęcia, że stronie bez jej winy odmówiono udziału w istotnych czynnościach procesowych, co skutkuje zastosowaniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. "Niebranie udziału w postępowaniu bez winy strony" oznacza pozbawienie możliwości udziału w całym postępowaniu lub w istotnych, rzutujących na wynik postępowania, czynnościach. Pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki, gdy stronie nie doręczono rozstrzygnięcia. Oznacza to bowiem pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji (por. wyrok w sprawie II OSK 2756/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Skoro w sprawie niniejszej wniosek z 11 września 2019 r. nie został rozpoznany w stosunku do pozostałych wnioskodawców będących stronami co najmniej w znaczeniu procesowym (jako żądający podjęcia czynności przez organ – art. 28 K.p.a.), a wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to nie doręczając postanowienia pozbawiono ich udziału w kluczowej czynności w sprawie. Wyjaśnić również należy, że utrwaliło się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przesłankę wznowienia z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. jako podstawę uchylenia decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. sąd uwzględnia wyłącznie na wniosek strony, której prawo zostało naruszone (vide np. wyrok w sprawie I OSK 844/18, CBOSA). W sprawie niniejszej fakt wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez podmioty, które są wymienione w księdze wieczystej KW [...], a których wniosku nie rozpoznano, uzasadnia ustalenie wystąpienia podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a w konsekwencji uchylenie zaskarżonych postanowień. Ponownie załatwiając wniosek z [...] września 2019 r. ustali przede wszystkim organ pierwszej instancji, kto wystąpił z tym wnioskiem lub w czyim imieniu działała H. O.. Następnie wezwie organ wnioskodawców do podpisania wniosku, a w przypadku gdy H. O. występuje jako ich pełnomocnik, wezwie organ do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. W zależności od skutków powyższych wezwań, jeszcze raz załatwi organ wniosek w sposób prawem przewidziany w stosunku do wszystkich ustalonych prawidłowo wnioskodawców. Wobec uchylenia postanowienia Wojewody z [...] grudnia 2019 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta Miasta S. o odmowie wszczęcia postępowania – traci rację bytu postanowienie Wojewody z [...] grudnia 2019 r. Wyjaśnić też należy, że skoro wyrok w sprawie niniejszej zapadł 23 kwietnia 2020 r., to stanowiska stron sformułowane w pismach nadesłanych po tej dacie nie mogły być przez sąd wzięte pod uwagę. Stanowisko zawarte we wniosku z [...] kwietnia 2020 r. (k. 50) wpłynęło do sądu [...] kwietnia 2020 r., a więc po wyrokowaniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji, uchylając postanowienia obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa procesowego. Wobec uchylenia O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., taki tryb procedowania jest dopuszczalny w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.