II SA/Bk 109/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi K.E.W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wzniesienia budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].08.2004r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej K.E.W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął w dniu [...].03.2004r. postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w Ch., należącej do W.P., N.S. oraz M. i M.S. Wniosek o przeprowadzenie postępowania złożyła Spółka Jawna "K." Zakład Spożywczy A.B. i W.K., do których należy granicząca z działką o numerze [...], działka o numerze geodezyjnym [...]. Składający wniosek podnieśli, że sporny budynek został wzniesiony jako magazyn płodów rolnych, lecz jest bezprawnie użytkowany jako budynek mieszkalny, a takie jego użytkowanie jest sprzeczne z rolnym charakterem działki o numerze [...]. Nadto usytuowanie budynku pod linią energetyczną średniego napięcia i zaledwie 4 – metrowa odległość kominów od kabli energetycznych, daje przypuszczenie, że nie było zgody na usytuowanie budynku. Wnioskujący o przeprowadzenie postępowania wnieśli o nakazanie rozbiórki budynku. Organ po przeprowadzeniu w sprawie postępowania decyzją z dnia [...].08.2004r. orzekł o jego umorzeniu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że sporny obiekt budowlany wybudowany został – w świetle oświadczenia współwłaścicieli działki o numerze [...] – w pierwszej połowie lat 70 – tych. Jest budynkiem o wymiarach 4,70m. na 9,48m., parterowym, murowanym, dwuizbowym, podpiwniczonym, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą, wyposażonym w wewnętrzną instalacje elektryczną Obiekt nie posiada żadnych urządzeń, których istnienie mogłoby sugerować, iż pełni on funkcje inne niż gospodarcze (takich jak ogrzewanie, instalacja wodociągowa i kanalizacyjna, trzony kuchenne, kominki). Przez właścicieli działki o numerze [...] jest traktowany wyłącznie jako budynek gospodarczy, czego potwierdzeniem jest uzyskana dopiero [...].04.2003r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia w postaci budowy na działce [...] budynku mieszkalnego. Wprawdzie nie odnalazły się dokumenty związane z budową spornego obiektu (akta pozwoleń na budowę z lat 1972-1976 zostały przekazane do zniszczenia), to jednak znajdujące się w aktach dowody w postaci protokołów przesłuchania świadków, dowodzą legalności realizacji obiektu. Organ dodał także, że odległość najwyższej części budynku tj. komina od zwisających kabli energetycznych linii o napięciu 15 kV, nie narusza normy PN-75/E-05100 Elektroenergetyczne linie napowietrzne. Odwołanie od tej decyzji wniósł współwłaściciel sąsiedniej działki o numerze [...] – A.B., wspólnik spółki jawnej "K.". Podtrzymał zarzut samowolnego wzniesienia spornego budynku, wyprowadzany z niedopuszczalności sytuowania budynków w odległości mniejszej niż 7 metrów licząc od skrajnego przewodu średniego napięcia. Podał, że był w 1979r. pierwszym inwestorem w okolicy, co oznacza, że sporny budynek musiał być wzniesiony po 1979r. Na późniejszy niż przyjął organ okres budowy obiektu wskazuje też wygląd i stan techniczny cegieł i blachy obiektu. Sporny obiekt jest użytkowany jako mieszkalny, co wynika z twierdzeń jego właścicieli składanych w innych postępowaniach, w których uskarżali się oni na związane z zamieszkiwaniem w pobliżu Zakładu Spożywczego "K." uciążliwości wynikające z funkcjonowania zakładu. Polska norma, na którą się powołał organ dotyczy projektowania i budowy linii napowietrznej w stosunku do istniejących już budynków a zatem nie może mieć odniesienia do niniejszej sprawy. W trakcie postępowania odwoławczego okazało się, że sąsiadująca z terenem inwestycji działka [...] uległa podziałowi, w wyniku którego bezpośrednio graniczącą z działką [...] stała się działka [...]/2 należąca do K.E.W. Składający odwołanie A.B. przedłożył umocowanie do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym K.E.W. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził uzupełniające dowody, w tym między innymi z udziałem stron oględziny działki [...], opisując w protokole z tej czynności stan i sposób zagospodarowania działki, po czym decyzją z dnia [...].11.2004r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że iż w obu instancjach nadzór budowlany ustalił, że sporny obiekt nie pełni funkcji mieszkalnej a gospodarczą. Powyższy wniosek organ oparł na okoliczności wyposażenia obiektu wyłącznie w wewnętrzną instalacje elektryczną. Przedmiotowy w sprawie budynek nie posiada żadnych innych urządzeń, których istnienie oznaczałoby, że jest budynkiem mieszkalnym, takich jak: ogrzewanie, trzony kuchenne, kominy. Brak też jest wewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej. Znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia sąsiadów świadczą o tym, że współwłaściciele działki [...] nie zamieszkują stale w spornym budynku a działkę użytkują jako ogrodniczo-sadownicza. Powołując się na pismo Zakładu Energetycznego z [...].06.2004r. organ ustalił, że w momencie budowy przebiegającej przez działkę linii elektroenergetycznej, budynek sporny już istniał. Odbiór robót związanych z budową linii elektroenergetycznej dowodzi, że nie dopatrzono się naruszenia stosownych norm. W kwestii legalności wzniesienia spornego obiektu, organ odwoławczy powołał się na zeznania świadków składane – po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań - przed organem I instancji, z których to zeznań wynikało, że budynek wzniósł nieżyjący już Z.P. na podstawie pozwolenia wydanego na przełomie lat 1973/1974. Fakt zaś istnienia pozwolenia na budowę dowodzi, że lokalizacja obiektu nie kolidowała z uwarunkowaniami prawa miejscowego obowiązującego w okresie budowy. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła K.E.W. Skarżąca zarzuciła decyzji: - naruszenie art. 79 § 1 i 2 kpa poprzez zaniechanie przesłuchania świadków w obecności strony, - naruszenie art. 78 i 136 kpa poprzez zaniechanie przyjęcia w poczet dowodów rejestru pozwoleń na budowę z lat 70 – tych, znajdującego się w Urzędzie Miejskim w Ch., - naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez brak staranności w zbieraniu materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie sprawdzenia, czy istnieje plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Ch. z lat 70-tych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę skarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki istniejącego na działce [...], samowolnie wybudowanego, budynku parterowego, murowanego o wymiarach 3,55 m. na 5,5 m. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat zarzutów skargi, Sąd wyjaśnia, że przyczyną późniejszego przystąpienia do merytorycznego rozpoznania sprawy, był fakt, że postępowanie sądowe było w okresie od 12.05.2005r. do 5.02.2008r. zawieszone z uwagi na powzięcie wiadomości, że nie żyje jedna z uczestniczek postępowania – M.M., figurująca w dokumentach geodezyjnych jako właścicielka działki o numerze [...], graniczącej z działką [...] od strony budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd w okresie zawieszenia postępowania podejmował czynności zmierzające do ustalenia następcy prawnego nieżyjącej. Następcy prawnego nieżyjącej nie udało się ustalić. Zważywszy na powyższe oraz fakt, że zgon M.M. miał miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, Sąd uznał, że postępowanie sądowe powinno zostać podjęte a znaczenie ujawnionego na etapie sądowym faktu śmierci osoby należącej do kręgu stron postępowania administracyjnego, powinno zostać ocenione przez Sąd w ramach sprawowanej jurysdykcji sądowej. W wyroku wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie II OSK 1333/06 na skutek skargi kasacyjnej od wyroku tutejszego sądu administracyjnego z dnia 13.06.2006r.. sygn. IISA/Bk 859/05, NSA stwierdził, że nie powoduje bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej fakt prowadzenia postępowania administracyjnego z "udziałem" osoby nieżyjącej (tu M.M., której działka o numerze [...] graniczy z terenem inwestycji od strony spornego budynku). Takie uchybienie organu odpowiada bowiem wyłącznie naruszeniu przez organ art. 7 i 77 kpa poprzez nieustalenie właściwego kręgu stron postępowania (zaniechanie poszukiwania ewentualnych następców prawnych nieżyjącej) lub sytuacji opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zważywszy na fakt, że na zarzut pozbawienia możności uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym mogliby skutecznie się powoływać jedynie następcy prawni nieżyjącej uczestniczki postępowania (ich uprawnień procesowych dotyczy wynik postępowania i oni mogliby się domagać wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa) a tacy dobrowolnie się nie ujawnili przed Sądem, ani nie zostali ustaleni w wyniku czynności poszukiwawczych Sądu, skład orzekający uznał, że opisane wyżej a dostrzeżone z urzędu uchybienie proceduralne pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi nastąpiło na skutek podzielenia przez Sąd zarzuconego skargą naruszenia przez organ w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 79 i 78 kpa. Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej tzn. obiektywnej. Obiektywny stan rzeczy powinien być oparty na faktach i okolicznościach udowodnionych. Realizacja zasady prawdy obiektywnej zależy de facto od gwarancji zawartych w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W okolicznościach niniejszej sprawy dowodzeniem została objęta okoliczność istnienia pozwolenia organu na wybudowanie spornego budynku, albowiem na takowe pozwolenie powoływali się obecni właściciele działki o numerze [...], na którym sporny obiekt zrealizowano. Wybudowanie zaś spornego obiektu za pozwoleniem wykluczyłoby możliwość stosowania sankcji za samowolę budowlaną i czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie zainicjowane przez właścicieli działki [...]. Legalność budowy obiektu budowlanego, co do którego nie zachowała się dokumentacja budowlana, w postępowaniu administracyjnym może być dowodzona wszelkim środkami. Zgodnie z art. 75 kpa jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem nie tylko dokumenty, ale i zeznania świadków, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, mapy, fotografie, przy czym każdy z tych dowodów miałby równą moc dowodową (vide: wyrok NSA z dnia 27.04.1992r. sygn. IIISA 1838/91 – ONSA 1992, Nr 2, poz. 45). W ocenianym postępowaniu administracyjnym organ ustalił, że dokumentacja budowlana z okresu wznoszenia spornego budynku się nie zachowała. Istnienie pozwolenia na budowę wyprowadził z treści zeznań przesłuchanych świadków, przy czym zeznania świadków zostały odebrane bez powiadomienia o tej czynności stron postępowania administracyjnego. Stanowi to naruszenie art. 79 par. 1 kpa, który nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin, co najmniej na siedem dni przed terminem czynności. W § 2 art. 79 kpa jest podane, że strona postępowania ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom i może składać wyjaśnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zachowanie wymagań wynikających z art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok z dnia 13.02.1986r. sygn IISA 2015/85 – ONSA 1986, Nr 1, poz. 13). Według zaś komentatorów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, 1996, str. 376) naruszenie przez organ obowiązków wypływających z art. 79 kpa jest też naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zważywszy na powyższe oraz fakt, że na zarzut braku powiadomienia o terminie przesłuchania świadków w sprawie niniejszej powołała się strona niepowiadomiona o tej czynności, Sąd nie mógł potraktować powyższego zarzutu w kategoriach braku wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Kolejnym uchybieniem proceduralnym w sprawie jest naruszenie przez organ odwoławczy art. 78 kpa. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej została podniesiona okoliczność odnalezienia w Urzędzie Gminy w Ch. rejestru wydanych pozwoleń na budowę w latach 70 – tych i 80 – tych. Organ II instancji nie uznał powyższego rejestru za wiarygodny z racji nieczytelności zapisów a na okoliczność braku czytelności sporządził notatkę (vide: k. 19 akt II instancji). Niesporządzenie kopii rejestru i niedołączenie tej kopii do akt administracyjnych uniemożliwia Sądowi kontrolę zapisu notatki i ocenę konkluzji, iż rejestr nie może stać się dowodem wydania pozwolenia na budowę, bądź jego braku, tym bardziej, że z tego rejestru składający odwołanie wyprowadza wniosek o braku pozwolenia na budowę spornego budynku. Z przepisu art. 78 § 1 kpa wynika zasada, że żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Opisane w par. 2 art. 78 kpa sytuacje wyjątkowe, w których organ wniosku dowodowego może nie uwzględnić, (jeżeli żądanie przeprowadzenia dowodu nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy i dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami) nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, w czym utwierdza zastrzeżenie, że nawet takie wnioski się uwzględnia o ile mają one znaczenie dla sprawy. Okoliczność wglądu pracownika organu odwoławczego w rejestr wydanych pozwoleń na budowę dowodzi, że wnioskowany dowód z dokumentu został uznany za istotny. Dokument powyższy powinien był zatem zostać dołączony do akt niniejszej sprawy. Podnoszona w ramach trzeciego zarzutu skargi potrzeba sięgnięcia do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w okresie budowy spornego obiektu, może zaistnieć dopiero w momencie uznania wzniesienia budynku w warunkach samowoli budowlanej albowiem będzie to istotny element oceny dopuszczalności legalizacji samowoli. Dostrzegając opisane wyżej uchybienia proceduralne i traktując je jako istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, Sąd skargę uwzględnił orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kierując się treścią art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał za wskazane objęcie uchyleniem również decyzji pierwszoinstancyjnej. Konsekwencją uchylenia decyzji stało się zamieszczenie w wyroku z urzędu stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku ( art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).