II OSK 1333/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Mariola Kowalska ( spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 859/05 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Wojewody P. [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku 2. zasądza od J. O. na rzecz D. i W. P. kwotę 490 ( czterysta dziewięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Bk 859/05, po rozpoznaniu skargi J. O. na decyzję Wojewody P. z [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dnia [...]. Powyższą decyzją Starosta B., po rozpoznaniu wniosku D. i W. P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę garażu na działce nr [...] w Ł. przy granicy działek nr [...] i [...]. Organ stwierdził, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta i gminy Ł. zatwierdzonego uchwałą z dnia [...], który dopuszcza lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy oraz spełnia wymogi przepisu § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Starosta B. wskazał, iż na przedmiotowej działce brak jest możliwości innego usytuowania garażu, bowiem na działkę nie ma innego dojazdu od drogi publicznej niż ten, który wykazano w projekcie zagospodarowania, a jej szerokość pozwala na usytuowanie obiektu przy granicy bez konieczności prowadzenia postępowania określonego w art. 9 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu projektowany garaż realizowany w miejsce rozebranego uprzednio budynku gospodarczego nie pogorszy warunków użytkowania na działce sąsiedniej. Po rozpoznaniu odwołania J. O. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż projektowany garaż jest uzupełnieniem podstawowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, co wynika z ustaleń prawa miejscowego. Położenie, jak i wielkość działki, na której projektowany jest garaż nie pozwalają na inną jego lokalizację. Jest to jedyne miejsce, w którym zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i zgodnie z warunkami technicznymi istnieje możliwość realizacji omawianej inwestycji. Lokalizacja inwestycji w głębi działki od strony zachodniej, o co wnosiła J. O. w odwołaniu nie jest możliwa, gdyż do tej części działki nie ma bezpośredniego dojazdu od ulicy [...] - drogi publicznej. W ocenie organu inwestycja spełnia ustalenia § 12 ust. 3 oraz § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowany garaż nie przesłoni dostępu światła do pomieszczeń mieszkalnych J. O., nie ograniczy też sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Wojewody P. J. O. sprzeciwiła się budowie garażu przy granicy z jej nieruchomością podważając przebieg granicy między działką nr [...] i nr [...]. W piśmie z dnia 27 lutego 2006 r. pełnomocnik skarżącej podniósł ponadto zarzut nieważności wydanych decyzji administracyjnych z uwagi na przeprowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych J. O., który nie żyje prawie od 9 lat, a mimo to był przez organ traktowany jako strona postępowania. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę z powodu ujawnionego w postępowaniu sądowym faktu, iż postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem osoby nieżyjącej, a tym samym nie mającej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. Sąd wskazał, iż traktowany jako strona postępowania administracyjnego J. O. nie żyje od [...] kwietnia 1997r., a zatem nie mógł być stroną tego postępowania już od momentu jego wszczęcia wnioskiem inwestorów z dnia 14 lipca 2004r. Sąd zauważył, iż wprawdzie organy architektoniczno-budowlane obu instancji nie dysponowały wypisem z rejestru gruntów uwzględniającym zmianę w zakresie następstwa prawnego po J. O., jednakże okoliczność ta nie zmienia obiektywnego faktu nieważności postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem osoby nieżyjącej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy przymiot strony postępowania administracyjnego nie przysługiwał J. O., lecz jego następcom prawnym to jest J. O., S. O., B. J., I. R. oraz T. G. i to z ich udziałem powinno było być prowadzone postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu I instancji każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej osoby potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, niezależnie od przyczyny owego ustalenia. Stroną postępowania administracyjnego jest bowiem każdy podmiot wymieniony w art. 29 kpa, rozpatrywanym w związku z art. 30 kpa, co w odniesieniu do osób fizycznych oznacza osoby fizyczne mające zdolność prawną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, o ile oczywiście mają interes prawny do występowania w danej sprawie na prawach strony. Sąd powołując się na wyroki NSA z 20 września 2002 r. I SA 428/01, z 14 listopada 2001 r. I SA 2462/99 i z dnia 30 stycznia 2001 r. II SA/Gd 2089/98 podniósł, że kwestia nieważności orzeczeń administracyjnych rozstrzygających o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzona. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożyli D. i W. P., wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W skardze zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania: a) naruszenie art. 106 § 3 i art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez orzeczenie w sprawie na podstawie samodzielnego i dodatkowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono, że dopiero na etapie postępowania sądowego ujawniono, że J.O. zmarł, Sąd I instancji nie ocenił przedstawionych przez organy administracyjne akt sprawy, lecz na postawie własnych ustaleń dokonywał dalszej oceny postępowania administracyjnego. Organy administracji ustaliły krąg stron postępowania na postawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, przyjęty przez organy sposób postępowania nie uchybiał treści art. 61 § 4 kpa, art. 28, art. 29 i art. 30 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie strony skarżącej analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż to spadkobiercy J. O. uchybili treści art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ponadto przez cały czas prowadzenia postępowania administracyjnego nie zgłaszali organom zmiany danych dotyczących aktualnych właścicieli nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie jest ustalanie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny ma obowiązek orzekać na podstawie akt sprawy (art. 133 ustawy), dodatkowe postępowanie dowodowe sąd przeprowadza tylko wyjątkowo i tylko z dokumentów. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd jedynie ocenia, czy organy administracyjne przeprowadziły postępowanie, w tym dowodowe, nie naruszając obowiązujących w tym zakresie przepisów. W tych kategoriach nie mieści się gromadzenie dowodów przez sąd I instancji i na tej podstawie orzekanie w danej sprawie. b) naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyraźnego ustalenia przyczyn rażącego naruszenia prawa i wyjaśnienia, dlaczego uchybienia te były podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego organy administracji, mimo braku informacji ze strony J. O. o śmierci męża zobowiązane były poszukiwać innych danych obok tych, które wynikały z ewidencji gruntów i budynków. W skardze kasacyjnej przytoczono wyroki NSA wydane w poprzednim stanie prawnym, w których prezentowano poglądy, iż nie skutkuje uchyleniem decyzji naruszenie prawa procesowego polegające na braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, jeżeli skarżący nie wykazał, aby miedzy brakiem zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. W przepisie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym chodzi bowiem o taką sytuację, w której gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem (niewłaściwym zastosowaniem) art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 29 i art. 30 kpa poprzez ustalenie, że istniały podstawy do uznania, że decyzja Wojewody P. z [...] i decyzja Starosty B. z [...] udzielająca pozwolenia na budowę zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, iż organy administracji w toku prowadzonego postępowania nie powzięły wiadomości o śmierci J. O., fakt ten został ustalony dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przez WSA w Białymstoku. Organy ustaliły krąg stron postępowania na podstawie danych ujawnionych w ewidencji geodezyjnej, a J. O. na żadnym etapie postępowania nie informowała o śmierci swego małżonka. W związku z powyższym nie może być mowy o niewłaściwym ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania, przyjęty przez organy sposób postępowania nie uchybiał treści art. 61 § 4 kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 28, art. 29 i art. 30 kpa. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną w takiej sytuacji nie może być mowy o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Podniesiono ponadto, że spadkobiercy J. O. byli w postępowaniu administracyjnym reprezentowani przez jednego z nich. W skardze kasacyjnej podniesiono też, iż WSA w Białymstoku nie uwzględnił zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), z której wynika, iż pozbawienie praw nabytych przez zastosowanie sankcji nieważności może nastąpić tylko w razie ciężkiego kwalifikowanego naruszenia prawa. Na konieczność stosowania tej zasady wskazano w wyroku NSA z 26 kwietnia 2005 r. OSK 993/04 LEX nr 169436. Uwadze Sądu I instancji uszło – w ocenie wnoszących skargę kasacyjną - iż nie każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej strony pociąga za sobą wadę nieważności. Cytowane przez WSA w Białymstoku orzecznictwo dotyczy sytuacji, w której organy wydawały decyzje, w których rozstrzygano o prawach czy obowiązkach osoby nieżyjącej. Odmiennie przedstawia się sytuacja, gdy postępowanie administracyjne jest prowadzone niejako z udziałem osoby nieżyjącej, gdy osoba ta nie jest wnioskodawcą, lecz przynależy do kręgu osób pośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem danej sprawy. W takim przypadku nie można od razu mówić o wadzie kwalifikowanej decyzji, sąd administracyjny winien wówczas badać, w jaki sposób organ wykonał zobowiązanie wynikające z art. 61 § 4 kpa i w jaki sposób zachowywały się strony postępowania. Dopiero ustalenie, że organ uchybił w sposób rażący przepisom co do sposobu ustalenia stron postępowania może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem w myśl art. 183 § 1 ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który jak się wydaje, stanowił podstawę wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia wbrew przywołanemu w uzasadnieniu wyroku art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd I Instancji uznał, iż kontrolowane przez niego decyzje Starosty B. z dnia [...] oraz Wojewody P. z dnia [...] zostały skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania, a zatem dotknięte zostały wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd wskazał, iż do kręgu stron postępowania organy administracji zaliczyły osobę nieżyjącą już w dacie wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co oznaczało, iż postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem osoby nie posiadającej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. Zaskarżone decyzje w ocenie Sądu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 29 i 30 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, iż każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ administracji jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., niezależnie od przyczyny owego ustalenia. Dla uznania, iż decyzja została wydana z w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. niezbędne jest aby przedmiotowa decyzja była skierowana do osoby, której zdolność prawną błędnie ustalono. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z inną sytuacją prawną niż przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje administracyjne nie zostały skierowane do J. O. w takim znaczeniu w jakim przyjmuje to ustawodawca w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skierowanie decyzji do określonej osoby w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oznacza bowiem, iż decyzja taka może wywrzeć skutek w postaci zmiany sytuacji prawnej osoby do której jest kierowana. Nie sposób uznać, iż wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje miały wpływ na jakiekolwiek uprawnienia J. O., jak również, że mogły wywrzeć wpływ w sferze jego praw osobistych czy majątkowych. Zmarły nie jest i nie może być bowiem stroną postępowania ponieważ nie posiada zdolności prawnej. Wskutek śmierci osoby fizycznej gasną jej prawa i obowiązki. W przypadku praw zbywalnych służących zmarłemu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, uprawnienia przysługujące zmarłemu, jak również obowiązki na nim ciążące przechodzą na inne osoby, stosownie do nabytych przez nie uprawnień związanych ze śmiercią tej osoby. Stroną postępowania administracyjnego może być tylko taka osoba fizyczna, która posiada zdolność prawną, a zatem osobą żyjąca. Poprzez przywoływanie przez J. O. w pismach kierowanych do organu imienia i nazwiska swego nieżyjącego męża, jak również fakt umieszczenia go przez organ w tzw. rozdzielniku decyzji dla celów korespondencyjnych nie oznacza, iż stał się on lub mógł się stać stroną postępowania, jak również że postępowanie administracyjne toczyło się, jak przyjął to Sąd I instancji, z jego udziałem. Tym samym nie można decyzjom zarzucić naruszenia art. 29 oraz 30 K.p.a. W niniejszej sprawie przedmiotem ochrony prawnej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę były interesy majątkowe osób, które powinny były uczestniczyć w postępowaniu. Tylko tym osobom przysługiwała ochrona ich praw stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.jedn.z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.). Prawa stron postępowania wywodziły się bowiem z władztwa nad rzeczą, a zatem miały charakter majątkowy. Z chwilą śmierci J. O. prawa te służyły jego spadkobiercom. W sprawie można zatem mówić o naruszeniu przez organy administracji art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania lub sytuacji opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z naruszeniem tych przepisów Sąd I instancji nie wiązał jednakże wady nieważności kontrolowanych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Z przytoczonych wyżej powodów, na podstawie przepisu art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, należało zatem orzec o uchyleniu w całości zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.