II SA/Bk 1092/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. O. i Z. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania zabezpieczenia otworu drzwiowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu M. P. oraz adwokatowi M. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) po 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących K. O. i Z. O. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr geod. [...], częściowo na działkach nr geod. [...] i [...], położonych w K., gm. J. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał A. Z. wykonanie w terminie do [...] listopada 2013 r. zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, polegających na zabezpieczeniu otworu drzwiowego na piętrze oraz zainstalowaniu balustrady o wys. min. 1,10 m na balkonie budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 m x 3,40 m, znajdującego się na działce nr geod. [...] oraz częściowo na działkach nr geod. [...] i [...], dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego w K., gm. J. Po rozpatrzeniu odwołania K. O. i Z. O.(dalej powoływane także jako Skarżące), współwłaścicielek działki na której częściowo została wykonana dobudówka do budynku gospodarczego, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po rozpatrzeniu skargi Pani K. O. i Pani Z. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 617/13, uchylił ww. decyzję organu II instancji i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Jako powody rozstrzygnięcia Sąd wskazał nieczytelność protokołu oględzin z dnia [...] marca 2013 r., przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w dniu [...] kwietnia 2014 r., sporządzając z powyższej czynności czytelny protokół. Organ ustalił, że na działce nr geod. [...], należącej do A. Z. oraz częściowo na działkach nr geod. [...] (własność T. S.) i [...] (własność K. O. i Z. O.) znajduje się murowany budynek gospodarczy podpiwniczony parterowy o wym. 15,41 m x 5,00 m z wiatrołapem o wym. 3,25 m x 2,66 m. Obiekt składa się z dwóch części. Cześć o wym. 12,01 m x 5,00 m z wiatrołapem została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1970 r. nr [...], wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Według oświadczenia A. Z., pozostała część budynku o wym. 3,40 m x 5,00 m wybudowana została w 1980 r. Jednakże, jak ustalił organ inwestor nie przedstawił pozwolenia na jej budowę. Część ta jest dwukondygnacyjna wykonana z bloczków betonowych, posiada strop żelbetowy, nie jest podpiwniczona. Przedmiotowa dobudowa usytuowana jest w narożniku działki nr geod. [...] z przekroczeniem granic sąsiednich działek nr geod. [...] i [...]. Obiekt posiada jednospadowy dach, pokryty blachą ze spadkiem w stronę własnej działki. Budynek jest nieotynkowany, na piętrze posiada balkon bez balustrady, otwór drzwiowy stanowiący wyjście na balkon nie jest zabezpieczony. Wewnątrz budynku znajdują się pomieszczenia gospodarcze. Organ odnotował też, że nastąpił podział działki nr [...] na działkę [...], stanowiącą własność Pani K. O. i Pani Z. O. i działkę nr [...], która wskutek zasiedzenia stwierdzonego przez sąd cywilny stała się własnością Pani T. S. i Pana J. S. Następnie, na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2014r. Rep. A nr [...], działka nr geod. [...] przeszła na wyłączną własność Pani T. S. W związku z tym, że przedmiotowa rozbudowa budynku gospodarczego została zrealizowana w 1980 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., nakazał Panu A. Z. wykonanie w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r. zabezpieczenia otworu drzwiowego na piętrze oraz zainstalowanie balustrady o wys. min. 1,10 m na balkonie części budynku gospodarczego o wymiarach 5,0 m x 3,40 m, znajdującej się na działce nr geod. [...], częściowo na działkach nr geod. [...] i [...], dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego w m. K., gm. J. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżące argumentowały, że w niniejszej sprawie winna zostać nakazana rozbiórka przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ został on wybudowany częściowo na działce należącej do Skarżących, przez co narusza on przepisy techniczno-budowlane dotyczące sytuowania obiektów budowlanych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podkreślił, że w świetle przepisu art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed [...].01.1995r., stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Przepisy tej ustawy nie przewidują, aby legalizacja obiektu budowlanego uzależniona była od tego, czy znajduje się on na działce należącej do inwestora, czy też na cudzej działce. Ponadto, jak podkreślono w zaskarżonej decyzji, organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do tego, by w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów "starego prawa" analizować kwestie związane z własnością działki, na której znajduje się obiekt. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniu Skarżących, w niniejszej sprawie nie ma wystarczających podstaw do zastosowania art. 37 ustawy -.Prawo budowlane z 1974 r. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Na takim terenie dopuszczalne jest sytuowanie budynków gospodarczych. Odnośnie zaś drugiej przesłanki sformułowanej w przepisie art. 37 w/w ustawy organ nie stwierdził, aby przedmiotowy budynek powodował zagrożenia uzasadniające wydanie nakazu jego rozbiórki. Obiekt w czasie budowy został wybudowany jedną ze ścian po linii, która wówczas uważana była za granicę działek. Takie usytuowanie jest zgodne z treścią przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Obecnie, po modernizacji operatu gruntów okazało się, że obiekt znajduje się częściowo na sąsiednich działkach nr geod. [...] i [...]. W związku z tym, organ zasugerował, aby strony dokonały stosownych rozliczeń na podstawie przepisów prawa cywilnego. Organ podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie zajmują się ochroną prawa własności, ponieważ te kwestie zastrzeżone są do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Podstawowym zadaniem organów nadzoru budowlanego jest eliminacja zagrożeń powodowanych przez obiekty budowlane. Rozbiórka części budynku wzdłuż granicy działki spowodowałaby naruszenie konstrukcji budynku, a zatem wywołałaby realne zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Na powyższą decyzję Skarżące wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie: 1) art. 6, 7, 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wybiórczą, jednostronną i nierzetelną ocenę zebranego materiału dowodowego; 2) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie i art. 40 tejże ustawy poprzez jego zastosowanie; 3) § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi I instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie wskazać należy, że powyższa sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., II SA/Bk 617/13 uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na konieczność powtórzenia oględzin nieruchomości i sporządzenia czytelnego protokołu z tej czynności. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2014 r. ponownie przeprowadził oględziny nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], z której to czynności sporządzony został czytelny protokół, a zatem okoliczności ujawnione w trakcie tychże czynności mogły stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., bowiem zastosowały się do wskazań zawartych w orzeczeniu sądu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2014 r. nakazującą A. Z. wykonanie w terminie do [...] grudnia 2014 r. wykonanie zabezpieczenia otworu drzwiowego na piętrze oraz zainstalowaniu balustrady o wys. min. 1,10 m na balkonie budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 m x 3,40 m, znajdującego się na działce nr geod. [...] oraz częściowo na działkach nr geod. [...] i [...], dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego w K., gm. J. Materialnoprawną podstawą wydania kwestionowanej decyzji był art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej powoływane jako Prawo budowlane z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodzić się należało z organami nadzoru budowlanego obu instancji, że w sprawie zastosowanie znaleźć powinny przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Jak wskazuje art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt sprawy wynika, że zasadnicza część spornego budynku (o wym. 12.01 m x 5,00 m) została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 25 lipca 1970 r. Następnie do tegoż budynku została dobudowana, bez pozwolenia na budowę, część o wymiarach 3,40 m x 5,00 m. Ta część została wybudowana w 1980 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że do tegoż obiektu (części budynku) nie można stosować obecnie obowiązującego art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (regulującego rozbiórkę obiektu budowlanego), ale przepisy starej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Legalizacja starej samowoli budowlanej następuje w związku z tym na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., oczywiście pod warunkiem że nie zachodzą określone w art. 37 przesłanki orzeczenia o rozbiórce. Skarżące, zarówno na etapie odwołania od decyzji organu I instancji jak i w skardze wskazywały na konieczność zastosowania w sprawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ część budynku została wybudowana częściowo na działce należącej do Skarżących, co stanowi naruszenie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów budowlanych. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Żadna z obu przesłanek nakazania rozbiórki w niniejszej sprawie nie zachodziła. Sporna część budynku gospodarczego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, a zatem była dopuszczalna budowa tego typu obiektów. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, jak wskazuje pełnomocnik Skarżącej w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., (k. 137 akt), że organ nadzoru budowalnego nie wystąpił z oficjalnym pismem w tej sprawie do Wójta Gminy J. Nawet, jeżeli w tym zakresie można mówić o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem oczywistym jest, że sporna część budynku została wybudowana na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wybudowana część budynku gospodarczego zagraża ludziom lub mieniu albo niedopuszczalnie pogorsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Wręcz przeciwnie, ewentualnie nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego (posadowionego na działce należącej do Skarżących) stanowiłoby zagrożenia zarówno dla ludzi jak i mienia, bowiem spowodowałoby naruszenie konstrukcji istniejącego budynku. Brak podstaw faktycznych do zastosowania w sprawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. skutkował koniecznością zastosowania art. 40, czyli wydania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Taka decyzja w sprawie została wydana, na mocy której zobowiązano A. Z. do wykonania zabezpieczenia otworu drzwiowego na piętrze oraz zainstalowanie balustrady o wys. min. 1,10 m na balkonie. Ustosunkowując się do kwestii naruszenia prawa własności Skarżących, polegającej na wybudowaniu części spornego budynku gospodarczego na działce stanowiącej współwłasność Skarżącej, zdaniem Sądu, fakt ten nie mógł wpłynąć na ocenę zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Słusznie wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do zajmowania się ochroną prawa własności, ponieważ kwestie te są zastrzeżone do właściwości sądów powszechnych. Wybudowanie budynku lub jego części, na cudzym gruncie, samo przez się nie stanowi przesłanki do nakazania rozbiórki tegoż obiektu, lecz jest podstawą różnego rodzaju roszczeń, szczegółowo uregulowanych w prawie cywilnym. To na gruncie tychże przepisów, w szczególności art. 140 i nast. k.c. Skarżące mogą dochodzić roszczeń od A. Z. w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu części budynku gospodarczego. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, bowiem dobudowanie części budynku gospodarczego, nawet jeżeli nastąpiło z przekroczeniem granicy, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że taki obiekt nie odpowiada warunkom technicznym przewidzianym dla tego typu obiektów. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionym z urzędu adwokatowi i radcy prawnemu i zwrocie niezbędnych wydatków, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 oraz Dz.U. z 2013 r., poz 490).