II SA/Bk 1094/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. O. i Z. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania w budynku gospodarczym, wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę, zmian i przeróbek 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu M. P. oraz adwokatowi A. G. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) po 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących K. O. i Z. O. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na wniosek Z. O., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr geod. [...], częściowo na działce nr geod. [...], położonych w K., gm. J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nakazał T. ST. w terminie do dnia [...] listopada 2013 r. wykonanie w budynku gospodarczym, wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdującym się na działce nr geod. [...], częściowo na działce nr geod. [...] w m. K., gm. J., zmian i przeróbek polegających na: wykonaniu wentylacji nawiewnej i wywiewnej w pomieszczeniu garażu, wykonaniu wentylacji nawiewnej i wywiewnej w pomieszczeniu kotłowni, likwidacji składu opału w pomieszczeniu kotłowni, wykonaniu wentylacji wywiewnej w pomieszczeniu letniej kuchni, rozbiórce szamba zlokalizowanego po granicy z działką nr geod. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. O. i Z.O. (dalej powoływane jako Skarżące) argumentując, że w niniejszej sprawie winna zostać nakazana rozbiórka przedmiotowego budynku gospodarczego, ponieważ narusza on przepisy techniczno-budowlane. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania likwidacji składu opału w pomieszczeniu kotłowni oraz w części dotyczącej nakazania rozbiórki szamba, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po rozpatrzeniu skargi Skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 583/13, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Jako powody rozstrzygnięcia Sąd wskazał nieczytelność protokołów oględzin z dnia [...].11.2012 r. i kontroli z dnia [...].12.2012 r., przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji a także niejednoznaczne określenie przeznaczenia przedmiotowego budynku. Ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w dniu [...] kwietnia 2014 r., sporządzając z powyższej czynności czytelny protokół. Organ ustalił, że na działce nr geod. [...], należącej do T. S. i częściowo na działce nr geod. [...], należącej do K. O. i Z.O., znajduje się murowany budynek gospodarczy podpiwniczony parterowy z dachem jednospadowym w kierunku własnej działki pokrytym płytą falistą. Obiekt posiada wymiary 9,00 m x 5,05 m oraz wiatrołap o wym. 1,30 m x 2,80 m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną i wodociągową z budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr geod. [...]. Instalacja sanitarna podłączona jest do zbiornika na nieczystości zlokalizowanego po granicy z działką nr 232. Wewnątrz na poziomie piwnicy znajduje się pomieszczenie z możliwością adaptacji na garaż bez wentylacji, kotłownia bez wentylacji, w której oprócz kotła, znajduje się też skład opału z zasiekiem drewnianym. W części parterowej znajdują się dwa pomieszczenia, łazienka z wc oraz korytarz wykorzystywany jako letnia kuchnia, oba pomieszczenia z wentylacją. Według oświadczenia Pani K. O. budynek powstał w 1986 r. bez pozwolenia na budowę. Organ odnotował też, że nastąpił podział działki nr [...] na działkę [...], stanowiącą własność Pani K. O. i Pani Z. O. i działkę nr [...], która wskutek zasiedzenia stwierdzonego przez sąd cywilny stała się własnością Pani T. S. i Pana J. S. Następnie, na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2014r. Rep. A nr [...], działka nr geod. [...] przeszła na wyłączną własność Pani T. S. Obecnie przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się na działce nr geod. [...], należącej do Pani T. S. oraz na działce nr geod. [...], stanowiącej współwłasność Pani T. S. i Pana J. S. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., nakazał Pani T. S. w terminie do dnia [...].12.2014 r. wykonanie w budynku gospodarczym, wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdującym się na działce nr geod. [...] i częściowo na działce nr geod. [...] w m. K., gm. J., zmian i przeróbek polegających na wykonaniu wentylacji nawiewnej w pomieszczeniu kotłowni, oraz wykonaniu odpowietrzenia szamba, do którego przyłączony jest budynek. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. O. i Z. O. argumentując, że w niniejszej sprawie winna zostać nakazana rozbiórka przedmiotowego budynku gospodarczego, ponieważ narusza on przepisy techniczno-budowlane. Ponadto, Skarżące zażądały przeprowadzenia osobnego postępowania w przedmiocie szamba. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie ma wystarczających podstaw do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Na takim terenie dopuszczalne jest sytuowanie budynków gospodarczych. Odnośnie zaś drugiej przesłanki sformułowanej w przepisie art. 37 ustawy - Prawo budowlane, organ II instancji wyjaśnił, że do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem nie wystarczy, że jest on niezgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Obiekt musi powodować konkretne zagrożenia, aby właściwy organ mógł wydać nakaz jego rozbiórki. Zdaniem organu, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Skarżących, że ściana wykonana z pustaków żużlowych nie odpowiada wymogom ściany oddzielenia pożarowego. Ponadto, tutejszy organ nie stwierdził, by przedmiotowy budynek naruszał inne przepisy dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Obiekt w czasie budowy został wybudowany jedną ze ścian po linii, która wówczas uważana była za granicę działek. Takie usytuowanie jest zgodne z treścią przepisu § 13 ww. rozporządzenia. Obecnie, po modernizacji operatu gruntów okazało się, że obiekt znajduje się częściowo na sąsiedniej działce nr geod. [...], dlatego strony powinny dokonać stosownych rozliczeń na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dach budynku wykonany jest z płyt falistych typu "onduline", które nie są łatwopalne. Spadek dachu w stronę własnej działki, powoduje, że wody opadowe nie są odprowadzane na działkę sąsiednią, jak twierdzą Skarżące. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, zbiornik ma nieczystości płynne nie jest samodzielnym obiektem, ale urządzeniem budowlanym służącym korzystaniu z budynku. Obiekt budowlany wraz ze służącymi mu urządzeniami budowlanymi może być przedmiotem jednego rozstrzygnięcia organu. Jak słusznie ustalił organ pierwszej instancji lokalizacja szamba bezpośrednio przy granicy działki jest dopuszczalna, ponieważ przylega ono do szamba znajdującego się na działce sąsiedniej. Dlatego też, żądanie Skarżących dotyczące przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie szamba, było niezasadne. Na powyższą decyzję Skarżące wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie: 1) art. 6, 7, 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wybiórczą, jednostronną i nierzetelną ocenę zebranego materiału dowodowego; 2) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie i art. 40 tejże ustawy poprzez jego zastosowanie; 3) § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi I instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie wskazać należy, że powyższa sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., II SA/Bk 583/13 uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na konieczność powtórzenia oględzin nieruchomości i sporządzenia czytelnego protokołu z tej czynności. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2014 r. ponownie przeprowadził oględziny nieruchomości położonej w K. przy ul[...]., z której to czynności sporządzony został czytelny protokół, a zatem okoliczności ujawnione w trakcie tychże czynności mogły stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., bowiem zastosowały się do wskazań zawartych w orzeczeniu sądu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2014 r. nakazującą T. S. wykonanie w terminie do [...] grudnia 2014 r. w budynku gospodarczym, wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdującego się na działkach o nr geod. [...] i [...] w K. zmian i przeróbek polegających na wykonaniu wentylacji nawiewnej w pomieszczeniu kotłowni i wykonaniu odpowietrzenia szamba zlokalizowanego po granicy z działka [...]. Materialnoprawną podstawą wydania kwestionowanej decyzji był art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej powoływane jako Prawo budowlane z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodzić się należało z organami nadzoru budowlanego obu instancji, że w sprawie zastosowanie znaleźć powinny przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Jak wskazuje art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt sprawy wynika, że sporny budynek gospodarczy o wymiarach 9,00 m x 5,05 m plus wiatrołap o wym. 1,30 m x 2,80 m został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę przed wejście w życie nowego prawa budowalnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że do tegoż obiektu (części budynku) nie można stosować obecnie obowiązującego art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (regulującego rozbiórkę obiektu budowlanego), ale przepisy starej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Legalizacja starej samowoli budowlanej następuje w związku z tym na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., oczywiście pod warunkiem że nie zachodzą określone w art. 37 przesłanki orzeczenia o rozbiórce. Skarżące, zarówno na etapie odwołania od decyzji organu I instancji jak i w skardze wskazywały na konieczność zastosowania w sprawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ budynek gospodarczy został wybudowany częściowo na działce należącej do Skarżących, co stanowi naruszenie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów budowlanych. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Żadna z obu przesłanek nakazania rozbiórki w niniejszej sprawie nie zachodziła. Sporna część budynku gospodarczego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, a zatem była dopuszczalna budowa tego typu obiektów. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, jak wskazuje pełnomocnik Skarżącej w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., (k. 95 akt), że organ nadzoru budowalnego nie wystąpił z oficjalnym pismem w tej sprawie do Wójta Gminy J. Nawet, jeżeli w tym zakresie można mówić o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem oczywistym jest, że sporna część budynku została wybudowana na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wybudowana część budynku gospodarczego zagraża ludziom lub mieniu albo niedopuszczalnie pogorsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Wręcz przeciwnie, ewentualnie nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego (posadowionego na działce należącej do Skarżących) stanowiłoby zagrożenia zarówno dla ludzi jak i mienia, bowiem spowodowałoby naruszenie konstrukcji istniejącego budynku. Brak podstaw faktycznych do zastosowania w sprawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. skutkował koniecznością zastosowania art. 40, czyli wydania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Taka decyzja w sprawie została wydana, na mocy której zobowiązano T. S. do zmian i przeróbek polegających na wykonaniu wentylacji nawiewnej w pomieszczeniu kotłowni i wykonaniu odpowietrzenia szamba. Ustosunkowując się do kwestii naruszenia prawa własności Skarżących, polegającej na wybudowaniu części spornego budynku gospodarczego na działce stanowiącej współwłasność Skarżącej, zdaniem Sądu, fakt ten nie mógł wpłynąć na ocenę zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Słusznie wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do zajmowania się ochroną prawa własności, ponieważ kwestie te są zastrzeżone do właściwości sądów powszechnych. Wybudowanie budynku lub jego części, na cudzym gruncie, samo przez się nie stanowi przesłanki do nakazania rozbiórki tegoż obiektu, lecz jest podstawą różnego rodzaju roszczeń, szczegółowo uregulowanych w prawie cywilnym. To na gruncie tychże przepisów, w szczególności art. 140 i nast. k.c. Skarżące mogą dochodzić roszczeń od A. Z. w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu części budynku gospodarczego. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, bowiem dobudowanie części budynku gospodarczego, nawet jeżeli nastąpiło z przekroczeniem granicy, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że taki obiekt nie odpowiada warunkom technicznym przewidzianym dla tego typu obiektów. Dodatkowo zaznaczyć przy tym należy, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że obecnie, wskutek stwierdzenia zasiedzenia przez sąd cywilny, działka o nr [...] (postanowienie Sądu Okręgowego z [...] kwietnia 2013 r., [...]) nie stanowi już własności Skarżących, a zatem zarzuty dotyczące naruszenia ich prawa własności uznać należy za bezprzedmiotowe. Brak jest również podstaw do uznania za zadane zarzutów dotyczących niewłaściwego umiejscowienia szamba, do którego jest podłączony sporny budynek gospodarczy. Skoro wybudowane szambo przylega do szamba na działce sąsiedniej, możliwe było jego wybudowanie bezpośrednio przy granicy działki. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionym z urzędu adwokatowi i radcy prawnemu i zwrocie niezbędnych wydatków, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 oraz Dz.U. z 2013 r., poz 490).