II SA/Bk 110/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zastępczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] października 2007 roku numer [...], a nadto postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2007 roku w przedmiocie odmowy wyłączenia pracownika, 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje oraz postanowienie nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego E. K. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 51 ust.1 pkt 3 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] października 2007r. Nr [...] zobowiązującą E. K. do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wprowadzone zmiany w trakcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej we wsi S. [...] gm. B., w terminie do dnia 31 grudnia 2007r. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. wszczął na wniosek R. L. postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego E. K., położonego na działce o nr geod. [...] we wsi S. [...], gm. B. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] maja 2007r. oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się jednorodzinny budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym o wymiarach 13,40 x 12,10 m, położony w odległości 5,20 m od ogrodzenia z działką sąsiednią o nr geod. [...] i ok. 7,70 m od ogrodzenia z działka o nr geod. [...] oraz w odległości 17 m od osi drogi wiejskiej. Ustalono, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1989r. znak [...] wydanej przez Urząd Gminy w B., zgodnie z którą budynek winien mieć wymiary 13,50 m x 13 m oraz być usytuowany w odległości 15 m od osi jezdni i 5 m od granicy z działką o nr geod. [...] należącą do P. K. Stwierdzone odstępstwa w zakresie zmiany gabarytów budynku oraz jego usytuowania względem osi ulicy wiejskiej, organ I instancji zakwalifikował jako istotne i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył E. K. oraz E. i R. L. do P. Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., który postanowieniem z dnia [...] października 2007r. utrzymał je w mocy. W następstwie tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. decyzją z dnia [...] października 2007r. nr [...] zobowiązał p. E. K. do przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2007r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wprowadzone w trakcie budowy przedmiotowego budynku. Z decyzją tą nie zgodził się E. K. i w dniu 7 listopada 2007r. złożył odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie art. 38 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez pominięcie faktu, iż pełna dokumentacja budowlana dotycząca należącego do niego budynku, w tym również stwierdzonych odstępstw od pozwolenia na budowę, sporządzona jest w kilku egzemplarzach, a właściwy organ prowadzi rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę, przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, przez okres, co najmniej istnienia budynku. Skarżący podkreślił przy tym, że jest kolejnym następcą prawnym nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, a dokumentacja będąca w posiadaniu inwestora została utracona w trakcie trwania budowy. W dalszej części zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie faktu modernizacji pasa jezdni, określonej w pozwoleniu na budowę, w wyniku której jezdnia została przesunięta w stronę działek o nr geod. [...] i [...]. W odwołaniu E. K. zawarł jednocześnie wniosek o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. od udziału w prowadzonej sprawie, wskazując, iż był on głównym świadkiem w sprawie o sygn. akt [...] prowadzonej przed Sądem Rejonowym w B. P. II Wydziale Karnym i zeznawał przeciwko odwołującemu się. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania stwierdzając, że budynek mieszkalny usytuowany na działce o nr geod. [...] w miejscowości S. stanowiący własność E. K. powstał na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1989r., jednakże inwestor w trakcie budowy odstąpił w sposób istotny od warunków wydanego pozwolenia poprzez zmianę wymiarów budynku oraz jego usytuowania względem istniejącej osi jezdni. Przedmiotowy budynek miał mieć wymiary 13,50 m x 13 m i być oddalony 15 m od osi jezdni, tymczasem w rzeczywistości ma wymiary 13,46 m x 12,14 m, a odległość od osi drogi wiejskiej wynosi od 16,90 m do 19,55 m. Organ odwoławczy zgodził się jednocześnie ze stanowiskiem organu I instancji, że opisane odstępstwa od pozwolenia na budowę są istotne i wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W związku zaś z tym, iż inwestor nie przedstawił poza pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 1989r. innych dokumentów dotyczących tegoż budynku, koniecznym było zastosowanie procedury zmierzającej do zalegalizowania istniejącego stanu faktycznego i nakazania właścicielowi, stosownie do treści art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, wykonania czterech egzemplarzy projektu zamiennego. Odnosząc się do zarzutu pominięcia faktu modernizacji pasa jezdni, określonej w pozwoleniu na budowę, organ odwoławczy powołał się na pismo Powiatowego Zarządu Dróg w B. P. z dnia [...] listopada 2007r., z którego wynika, że remont drogi we wsi S. polegał jedynie na likwidacji przełomów za pomocą masy mineralno-asfaltowej i nie spowodował zmiany przebiegu drogi. W dalszej kolejności wyjaśniono, że istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę polegało m.in. na zmniejszeniu szerokości przedmiotowego budynku o 0,86m, w wyniku czego zmieniła się również odległość od krawędzi budynku do osi jezdni, która wynosi 16,04 m, a nie jak projektowano 15 m. Odpowiadając zaś na zarzut nie sprawdzenia całości dokumentacji dotyczącej realizowanej inwestycji, organ II Instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmował próby uzyskania przedmiotowej dokumentacji, jednakże żaden z organów nie posiadał w swoich zasobach tychże akt. Oceniając natomiast złożony wniosek o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. od prowadzenia przedmiotowego postępowania, podkreślono, iż jest on oparty na tej samej podstawie, co poprzedni wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2007r., co do którego organ wypowiedział się negatywnie w postanowieniu z dnia [...] września 2007r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł pełnomocnik E. K. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: – art. 4 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i utożsamienie diametralnie różnych definicji legalnych; – art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez jego nieuwzględnienie; – art. 46 w zw. z art. 38 ust.2 oraz art. 82b ust.1 pkt 2 poprzez jego pominięcie; – art. 156 §2 k.p.a. poprzez nakłanianie skarżącego do złamania postanowień decyzji z dnia [...] listopada 1989r.; – art. 24 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu, na podstawie art. 38 ust.2 prawa budowlanego, do przedłożenia projektów budowlanych budynku położonego na działce o nr geod. [...]. Skarżący złożył jednocześnie wniosek o wyłącznie, na podstawie art. 24 ust.3 k.p.a., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. – M. M. uzasadniając, iż już na etapie postępowania odwoławczego zostało uprawdopodobnione, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności wobec skarżącego. Rozwijając podniesione zarzuty podkreślił, iż organ dokonał błędnej interpretacji pojęć: drogi, ulicy oraz jezdni. Z pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1989r. wynika, bowiem, że budynek posadowiony na działce skarżącego winien być usytuowany 15 m od osi ulicy, tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ posługuje się pojęciami "osi jezdni" i "osi ulicy wiejskiej". Dalej skarżący wyjaśnił, iż modyfikacja gabarytów budynku była uzasadniona koniecznością zwiększenia bezpieczeństwa realizacji robót budowlanych i została uwzględniona w projekcie budowlanym. Strona skarżąca, co prawda nie dysponuje aktualnie tym projektem, ale nie może to uzasadniać jej odpowiedzialności, bowiem stosownie do treści art. 38 ust.2 prawa budowlanego to organ, a nie inwestor zobowiązany jest przechowywać zatwierdzone projekty budowlane i inne dokumenty objęte pozwoleniem. Ponadto obowiązek przechowywania dokumentacji budowy przez okres wykonywania robót budowlanych spoczywa również na kierowniku budowy, a tylko wtedy, gdy jego ustanowienie nie jest wymagane na - inwestorze. Z tych względów organy nadzoru budowlanego winny żądać takiej dokumentacji od kierownika budowy, a nie bezpośrednio od inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na zarzuty skargi wyjaśnił, iż analiza definicji "jezdni" i "ulicy" zawartych w art. 4 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że jezdnia jest częścią ulicy, a więc oś ulicy i jezdni pokrywają się ze sobą. Tym samym wykonany pomiar odległości budynku skarżącego od osi ulicy, biorąc jako jej oś środek jezdni asfaltowej, nie narusza powołanej ustawy. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku pełnomocnik skarżącego dodatkowo wyjaśnił, iż o stronniczości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. świadczy również fakt, iż ostatnio zeznawał on jako świadek w postępowaniu karnym przeciwko skarżącemu o zniesławienie. Ponadto zmniejszenie tarasu spornego budynku o 80 cm nastąpiło za zgodą architekta i kierownika budowy i jako nieistotne odstępstwo zostało wpisane do dziennika budowy, którym skarżący w chwili obecnej nie dysponuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów Sąd uznał za zasadne. Zgodnie z przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jaki i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, objęta oceną Sądu z mocy art. 135 p.p.s.a., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wbrew przepisom art. 77 §1 i 80 k.p.a. nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Na wstępie odnieść się jednak należało do przepisów prawa materialnego, będących podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć. Ze względu na odległość czasową od rozpoczęcia budowy (1989r.) i stwierdzenia odstępstw od pozwolenia na budowę (2007r.), konieczne było sięgnięcie do przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1126 ze zm.), a w szczególności do art. 103 ust. 1 tej ustawy. Stanowi on, że do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, według którego przepisu art. 48 prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Oznacza to, że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a mianowicie ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że dotyczy to tylko i wyłącznie sytuacji, gdy obiekt budowlany realizowany był bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (vide: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000r., sygn. akt II SA/Ka 776/98, wyrok NSA z dnia 24 marca 1999r. sygn. akt II SA/Ka 1165/97). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania należy uznać, że skoro kontrolowana sprawa administracyjna została wszczęta w kwietniu 2007r., a budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to prawidłowe było zastosowanie przez organy przepisów prawa budowlanego z 1994r. Z art. 51 ust.1 pkt 3 cytowanej ustawy, przyjętym za podstawę zaskarżonej decyzji, wynika, że przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dopuszczalne jest, zatem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to w pierwszej kolejności, że na organie administracyjnym ciąży obowiązek oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście ustawowej przesłanki "istotnego" odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, dokonania wykładni pojęcia "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" w nawiązaniu do poczynionych ustaleń faktycznych oraz przedstawienie szczegółowej argumentacji uzasadniającej nałożenie powyższego obowiązku w sytuacji, gdy organ dojdzie do wniosku, że nałożenie powyższego obowiązku z przyczyn wskazanych art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest konieczne (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2007r., II SA/Kr 756/06, niepubl.). W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uznał, że budynek mieszkalny położony na działce o nr geod. [...] we wsi S. [...], należącej do E. K., został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1989r. Odstępstwa te polegały na zmianie wymiarów budynku z projektowanych: 13,50 z x 13,00 m na 13,46 m x 12,14 m oraz zmianie odległości budynku w stosunku do osi drogi, która aktualnie wynosi od 16,90 m do 19,55 m, a zgodnie z decyzją winna wynosić 15 m. W ocenie Sądu zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie dawał wystarczających podstaw do zakwalifikowania stwierdzonych odstępstw od opisanego wyżej pozwolenia na budowę - jako istotnych. Po pierwsze, organy nadzoru budowlanego w sposób nieprawidłowy dokonały pomiaru odległości spornego budynku w stosunku do "osi ulicy". Stosownie, bowiem do warunków decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1989r. "budynek mieszkalny winien być usytuowany 15,00 m od osi ulicy", tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organy dokonały pomiaru tej odległości do "osi jezdni", przyjmując, że wynosi ona od 16,90m do 19,55m. Analiza natomiast szkicu stanowiącego załącznik do protokołu oględzin z dnia [...] września 2007r., wskazuje, iż sporna odległość była mierzona do "osi drogi asfaltowej". Z ustaleń z kolei organu I instancji wynika, iż odległość przedmiotowego budynku mierzona do "osi ulicy wiejskiej" wynosi 17 m. Wobec powyższych rozbieżności w dokonanych pomiarach, rację należy przyznać skarżącemu, który twierdzi, iż organy nadzoru budowlanego w sposób nieuzasadniony utożsamiają pojęcia "ulicy", "drogi" i "jezdni", pomijając ich definicję legalne zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stosownie, bowiem do treści art. 4 tejże ustawy pod pojęciem "drogi" należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (pkt 2); pod pojęciem "ulicy" drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (pkt 3); natomiast "jezdnia" to część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (pkt 5). W związku z tym, iż opisane pojęcia muszą być rozumiane i tłumaczone zgodnie z ich ustawowym brzmieniem, błędna jest argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, iż jezdnia jest częścią ulicy, a oś jezdni i ulicy pokrywają się ze sobą. Powyższą interpretację, jako że nie wynika z żadnej z powołanych definicji, Sąd uznał za dowolną, a dokonane na jej podstawie pomiary odległości pomiędzy spornym budynkiem, a "osią jezdni" za nieprawidłowe. Skład orzekający nie podzielił również stanowiska organów, jakoby materiał zgromadzony w sprawie jednoznacznie potwierdzał, że przy realizacji spornego budynku odstąpiono w sposób istotny od zatwierdzonego pozwolenie na budowę, co wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organy pominęły, bowiem w tym zakresie istotne wyjaśnienia skarżącego, z których wynikało, że zmniejszenie szerokości tarasu spornego budynku o 80 cm nastąpiło za zgodą architekta i kierownika budowy i jako nieistotne odstępstwo zostało wpisane do dziennika budowy. Co prawda inwestor nie przedstawił na tą okoliczność, ani dziennika budowy, ani innej dokumentacji budowlanej, jednakże w postępowaniu administracyjnym to na organach administracji ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 §1 k.p.a., nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, maja być ustalone przez organy w taki sposób, aby odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym (wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 12 §1 k.p.a., organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwe i szybko, a jako dowód dopuścicie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem nie tylko dokumenty, ale i zeznania świadków, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, itp (art. 75 §1 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 140 k.p.a. organ odwoławczy tak samo jak organ I instancji związany jest powołanymi przepisami, a dodatkowo jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organy nie mogą tym samym uchylać się od przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie istotnych dla rozpatrywanej sprawy okoliczności faktycznych, w niniejszej sprawie bez wątpienia będą nimi: zgoda architekta i kierownika budowy na odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę spornego budynku oraz wpis tych odstępstw jako nieistotnych do dziennika budowy. Mając na względzie powyższe uwagi, Sąd doszedł do wniosku, iż organy nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę naruszyły omówione przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie ustalono, kto był kierownikiem budowy i architektem spornej inwestycji, oraz czy ww. osoby wyraziły zgodę na jakiekolwiek odstępstwa od pozwolenia na budowę. Przesłuchanie tych osób w charakterze świadków jest tym bardziej istotne, że ani skarżący, ani organy nie dysponują wspomnianym dziennikiem budowy. Pomocne będzie w tym zakresie przesłuchanie samego inwestora pani A. K., na której wniosek de facto wydano pozwolenie na budowę spornego budynku oraz obecnego inwestora – skarżącego E. K. Odnosząc się z kolei do poruszonej przez skarżącego kwestii wyłączenia M. M. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, wskazać należy, iż wniosek skarżącego w tym zakresie został rozpoznany przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. odmówił wyłączenia ww. organu z przedmiotowego postępowania. Zauważyć należy, iż postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika lub organu, jako postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, nie podlega samo w sobie kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych. Może być ono zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji. W niniejszej jednak sprawie, Sąd mając na uwadze brzmienie art. 135 p.p.s.a. dokonał kontroli przedmiotowego aktu prawnego. W ocenie Sądu, a wbrew stanowisku wyrażonemu przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P.– M. M. był uzasadniony. Jak wynika, bowiem z treści art. 24 §3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w §1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Żądanie strony powinno być, zatem uwzględnione, gdy zostaną uprawdopodobnione okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. Podkreślić przy tym należy, że strona nie ma obowiązku udowodnienia istnienia okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie, ale wystarczy, że je uprawdopodobni. W ocenie Sądu, składanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zeznań w charakterze świadka w postępowaniu karnym toczącym się przeciwko osobie, w stosunku, do której prowadzi on postępowanie administracyjne w przedmiocie realizacji robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, może powodować wątpliwości, co do jego bezstronności. Tym bardziej, że zeznania te Inspektor złożył już w dwóch odrębnych postępowaniach karnych występując po przeciwnej stronie, co skarżący. Okoliczność ta, zdaniem tutejszego Składu, obligowała Inspektora do wyłączenia się z udziału w przedmiotowym postępowaniu. Stanowisko to nie oznacza jednak, że zarzut braku bezstronności jest uzasadniony, ale są podstawy do przyjęcia, że jest on prawdopodobny. Z tychże względów należy uznać, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wyłączenia PINB w B. P. od prowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego. Konkludując Sąd stwierdził, iż ustalenia organów nadzoru budowlanego w świetle materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie oraz ocena dowodów nie były dostatecznie wyczerpujące, by potwierdzić prawidłowość stanowiska zajętego przez organy obu instancji, co do zaistnienia podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało, bowiem wadliwie, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organy administracji obowiązane będą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organy nadzoru budowlanego winny w szczególności ustalić, czy kierownik budowy i architekt spornej inwestycji wyrażał zgodę na jakiekolwiek odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie to były odstępstwa i czy te odstępstwa zostały wpisane do dziennika jako nieistotne. W tym celu, jak to zostało wyżej podniesione, należy przesłuchać w charakterze świadków ww. osoby. Dokonanie ponownego pomiaru odległości budynku od osi ulicy (przy prawidłowym ustaleniu osi ulicy według definicji z ustawy o drogach publicznych) będzie uzależnione od treści zeznań kierownika budowy i architekta inwestycji. Organy winne mieć na względzie okoliczność, że budynek mieszkalny został zrealizowany w stanie surowym zamkniętym w latach 1989-1990 i to wówczas doszło do popełnienia odstępstw od pozwolenia na budowę, a więc klasyfikacja tych odstępstw jako "istotnych" winna być rozpatrywana na gruncie stanu prawnego wtedy obowiązującego, czyli prawa budowlanego z 1974 roku. Dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego oceny, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie – decyzji organu I instancji oraz postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie odmowy wyłączenia pracownika do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącemu Sąd orzekł zgodnie z art. 200 cytowanej ustawy.